征地制度改革五大焦點調查
2012年12月10日 來源：半月談
土地是農民的命根子。黨的十八大報告提出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。11月8日，溫家寶總理在黨的十八大天津代表團討論發言中表示，本屆政府任期內，要著力辦好兩件事：一是穩增長，二是推進改革。重點抓緊研究制定收入分配制度改革方案和制定農村集體土地征收補償條例。這兩項改革都是涉及人民利益的大事。
征地制度要改革已成高層共識，廣大農民對此滿懷期望。提高農民在土地增值收益中的分配比例，關系著廣大農民更多更公平地共享發展成果，亟須調整現有利益格局，找到各方利益平衡點。
焦點一：提高征地補償標準
近年來，我國城鎮化、工業化進程加快，大量土地被征收。然而，征地補償標準偏低的問題長期存在。一直關注征地問題的安徽大學副教授常偉告訴半月談記者，安徽省今年提高了征地補償標準，省會合肥市郊地區每畝地補償最高在十三四萬元，農村地區補償標準是三四萬元。常偉說：“即便提高了標準以后，政府的補償與農民的損失相比，差距依然很大。”
安徽省今年5月最新公布的《安徽省人民政府關于調整安徽省征地補償標準的通知》顯示，淮北市、淮南市、合肥市等地每畝地征地補償標準從3萬多元到13萬多元不等，以淮北市烈山區宋疃鎮為例，1畝地補償3萬多元，其中1萬多元是土地補償費，2萬多元是安置補助費；合肥瑤海區銅陵路街道等城郊地區補償較高，每畝地補償13萬多元，其中土地補償費是5萬多元，安置補助費8萬多元。
按照相關規定，各地土地征用給農民的補償由三部分組成：一是土地補償費，一般是土地前三年平均產值的4～6倍；二是安置人口補助費，按照被征地前三年平均產值的6～10倍計算；三是青苗和附著物補償。由于我國農地產出率較低，平均產值也就1000元～1500元／畝。以重慶近郊農村為例，這些地方征地平均每畝補償費用也就2.7萬元～3萬元，遠郊農村可能只有2萬元出頭。不可否認，這樣的補償標準與農民期望、實際生活要求差距很大。
一名在合肥市從事地產開發的企業負責人告訴記者，企業從政府手中購買土地的價格，每畝地價從300萬元到上千萬元不等，一環路之內每畝地上千萬元，二環路之外的在500萬元左右，地段更偏僻一些的，也要三四百萬元。而農民所得的征地補償款，遠不及政府土地收入的1/10。
因為工業項目占地，陜西西安市長安區興隆街道辦西甘河村面臨整村征地搬遷，一畝耕地的補償標準是4.08萬元。村民郭保社說：“我們不清楚每畝4.08萬元的標準是怎么算出來的，可能是根據原先耕地種植收益和當地農民收入算出來的。但是根據政府部門公布的信息，我們這地方工業用地的出讓價每畝都超過10萬元，商業用地的價格還要高得多。我認為，應該根據征地后項目建設的情況來計算征地補償標準。”
“補償標準不僅要考慮土地產值和農民勞動力成本，還要將土地的財產收益率、地塊區位價值、市場稀缺度、社會發展水平等因素納入其中。”常偉表示。
焦點二：讓農民享受土地增值收益
西安未央區未央宮街道辦北棗園村籌備拆遷已有幾年，但因不少村民反對，仍未實施。村民告訴半月談記者，反對拆遷的主要原因是大家對將來的生產、生活出路十分擔心。
作為西安近郊城中村，灞橋區十里鋪街道辦長樂坡村面臨拆遷改造。村民袁康善等人說：“按現在的政策，集體土地被征為國有土地后，村民除了每戶能得到幾套安置房，得不到多少補貼，長遠發展得不到保障。”
重慶市政府參事、市國土房管局原副局長邱道持認為，征地過程中，由于土地產權、用途發生變化，土地顯著增值。但土地收益分配明顯是向城市、向非農部門傾斜，農民得到的太少，農村資產總體仍呈現出“凈流出”狀態。
土地被征收，意味著農民生活生產方式的徹底改變。常偉認為，一些地方采取一次性貨幣安置的“一腳踢”補償模式，希望能一勞永逸地解決問題，而對失地農民技能培訓、社會福利保障等考慮不足，一些失地農民種地無田、就業找不到崗位，逐漸淪為城市邊緣的困難群體。
征地補償標準雖然逐年提高，征地問題依然是上訪重災區。對此專家建議，“一腳踢”補償模式應當擯棄，留地安置、就業安置、社會保險安置等經驗值得借鑒。
記者在西安市未央區、高陵縣等地采訪了解到，考慮到失地農民的長遠生計，當地正在探索給農民商業房面積、預留土地。西安西郊三橋街道辦和平村正在城中村改造，舊村莊已拆除完畢。和平村黨總支書記白世峰說：“和平村將留有1400畝土地，重新改造開發。土地開發后會帶來更大的效益，賦予村民更多的發展權。”
焦點三：謹防“公共利益”被濫用
調研中，專家和基層干部認為，要準確把握征地改革著力點，就必須保證征地行為公益性。要按照中央要求，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍。
安徽省國土資源廳調控檢測處處長黃發儒說：“目前，我們規定以城市規劃區為范圍，在城市規劃區之內的地是集體的可征收過來，但城市規劃地以外的經營項目就不可以征收農民的土地。”
全國政協委員、陜西省政協副主席李冬玉表示，目前非農建設占用集體土地一般都經過征收，法律規定征收應是公共利益需要，但法規和政策對“公共利益”無具體界定。盡管土地農轉非的增值收益管理日趨嚴格，但地方政府支配大部分增值收益的格局沒有變，土地使用者獲得了土地增值的相當部分，而農地所有者難以從農地發展權中受益。
同時，政府行使征地權的范圍應當明確限定。安徽大學“三農”問題中心常務副主任張德元認為，如果出于公益目的，用于道路、廣場等公共基礎設施時，政府可以行使征地權。如果土地用于商品房開發等商業行為的時候，政府不能使用征地權，應當由農民與開發商談判博弈，用市場手段解決，政府應當作為中間裁判，發揮監督和協調的作用，不能與民爭利。
鑒于現行征地制度存在“公共利益”被擴大和濫用的現象，李冬玉建議，應該通過制定《征收、征用土地目錄》等方式，從源頭上加以控制，嚴格使用國家征地權限，確保征收征用土地為公共利益需要。同時，強化用途管制，淡化產權管制。對符合土地利用規劃的非公共利益用地管理，可只辦轉用手續。用地者與土地所有者就使用權出租出讓價格協商談判，在雙方意見一致的前提下辦理轉用手續。
焦點四：保證被征地農民話語權
安徽宿州市汴河鎮村民向半月談記者呼吁：“對集體土地征收征用，一般村民沒有什么發言權，政府制定什么補償標準就執行什么標準。”汴河鎮村民希望條例頒布以后，集體土地征收的政策更透明，土地征收變成政府和村民協商著辦，讓他們知道自己有哪些權利。
安徽省馬鞍山市和縣烏江鎮石跋河村一名村干部說：“不是不能征地，但得和農民說清楚，為啥要征地，征地是建啥，不能蒙騙。征地改革必須讓每個人都知道真實情況，讓大家做決定。”
當前各地征地矛盾增多的一個重要原因，就是地方政府一定程度上忽略、漠視征地法律程序。專家建議，農村集體土地征收的程序要保證公開公正公平，讓農民有更多的知情權與參與權，國家也應該對征地拆遷的程序有明確規定，如引入一些行政裁決機制。
焦點五：調整各方利益關系
當前中國經濟發展水平有了很大提高，有條件大幅提高農民在土地增值收益中的分配比例。征地改革關系各方面現實利益，牽涉面廣泛，是各方關注焦點，改革難度不小。
第一，地方政府巨大土地征收差價收益面臨利益調整。目前土地征收轉用收益是地方財力的重要保障。僅2010年全國土地出讓收入就達到約2.7萬億元。在地處西部的重慶，同年土地出讓金就有947億元。在一些地方，土地出讓金收入能占到本地財政預算外收入的6成以上。
重慶市政協原副主席陳萬志認為，政府征地和供地對增加地方利益和收入的作用，主要表現在四個方面：一是增加工業用地，甚至可以用低地價招商引資，進而加快本地區GDP增長，增加地方稅收。二是用低地價補貼基礎設施建設，等于為基礎設施建設融資，改善本地投資環境。三是壟斷土地一級市場、控制二級市場，并通過招拍掛獲取土地增值收益，增加地方預算外收入。四是通過農地轉用和城市擴張，增加建筑業、房地產業營業稅、所得稅。土地轉用過程中，地方政府能獲取巨大的增值財富。
第二，受歷史因素影響，我國不同階段被征地農民之間利益關系亟待協調。在堅持創新性的同時，要保證政策延續性，合理平衡不同群體之間的利益關系，盡量避免群體攀比。
第三，村集體經濟組織作為土地所有者和農民作為土地使用、經營、管理者之間的利益關系要調整。在一些地區，作為土地所有者的村集體經濟組織與農民間往往通過私下協商或“村規民約”來確定分配比例，往往造成一些農村土地處置收益分配不合理：部分農村集體獲得的比例偏大，有的農村集體又一分不占。在征地制度改革中，兩者的利益分配關系理應得到合理調整。
編后：征地改革箭在弦上，就在半月談記者在各地調研期間，傳來令廣大農民欣喜的消息：2012年11月28日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會議討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。會議決定將草案提請全國人大常委會審議。修正案草案獲得通過，無疑為農村集體土地征收補償條例的盡快出臺鋪平了道路。
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