控煙條例擬進今年立法計劃
2013年01月18日 來源：京華時報
回顧即將結束的市十三屆人大常委會五年立法工作，其在立法工作鏈條上的三大突破點值得總結：即在全國率先探索實施法規預案研究、立項論證、立法后評估，這三項程序形成了北京市人大立法程序新機制。作為法規預案研究的案例，《北京市控煙條例》擬列入今年的立法計劃。
1 立法前調研為立法復雜性破題
對一些敏感問題(如控煙、噪音污染等)，先不說納不納入立法計劃，先搞立法研究，委托給專家先行調研、論證其可行性。
何為預案研究？“以控煙為例，似乎有必要立法，代表也經常提出一些立法建議，但是立了之后能否執行？”北京市人大常委會新聞發言人劉維林說。
什么樣的項目能納入法規預案研究范圍？市人大常委會法制辦主任張引進一步解釋，安排法規預案研究，主要考慮首都地方立法具有其特殊性，對一些百姓關注，有立法必要性，但又存在立法難度的重要問題，常委會在未將其納入立法計劃之前，先委托一些大學或研究機構的專家進行研究論證，充分發揮研究機構的智力優勢，在此基礎上起草法規草案，再提請主任會議決定是否納入立法計劃。
《北京市控制吸煙條例》即在專家學者和人大代表的呼吁下，作為北京市首個法規預案研究項目被確定下來。成為市人大常委會首個進行法規預案研究的條例。
同時，在2011年北京市“兩會”上，提交制定“北京市控制吸煙條例”建議的市人大代表、中國政法大學教授應松年，就成為該預案研究的被委托人。
應松年在該建議中提出，應將控煙上升到法律層面，通過明確責任主體、明確控煙領域，為控煙提供切實有效的法律保障，維護非吸煙者的合法權益，在結合北京實際情況的基礎上，循序漸進實現控煙。
2 智囊團起草避免立法部門化
“預案研究，對保障立法的科學性、民主性，防止‘部門立法’有很大好處。”北京市人大代表、北京大學教授姜明安也表示。
在吸收了項目組的意見和建議后，《北京市控制吸煙條例》(專家建議稿)于2012年3月底正式對外公布并征求意見。
擬規定室內公共場所、工作場所、公共交通工具內全面禁煙，醫療機構和教育機構的室外區域禁止吸煙，風景名勝區、公園、游樂場等室外區域應當劃定吸煙區，吸煙區外禁止吸煙。公民在禁煙場所吸煙且不聽勸阻的，或將面臨50元至200元的罰款。此外，專家稿還建議在每年5月31日“世界無煙日”當天停止售煙一天。
專家稿一面世，便引發了巨大反響。征求意見期間，有人根據自己“被吸煙”經歷支持控煙，也有人質疑條款嚴苛難以執行。市人大法制辦表示，吸收各方意見修改后的專家建議稿將成為控煙條例的基礎性文本，交給相關部門。
十三屆人大常委會五年來共完成了控煙條例、基本住房保障條例、農村宅基地和農民住宅條例和養犬管理規定(修訂)等四項法規預案研究，現已完成了報告和專家建議稿，擬全部列入十四屆人大常委會立法規劃。其中，控煙條例有望排入今年的立項論證計劃。
張引表示，法規預案研究是立法機制的一個非常有意義的探索。同時，張引稱，采取這種方式會對立法質量打下很牢固的基礎，同時避免了立法部門化，通過專家學者、項目組、多方單位都進來，在這個機制下部門利益得到最大的壓縮。更好地規范政府權力的運作，促進社會公平正義。
3 立法后評估為法規實施修訂方向
法律制定頒布后，實施效果如何？也是本市立法機關需要“操心”的重要事項。幾年來，常委會先后對養犬管理規定、歷史文化名城保護條例、實施動物防疫法辦法、學前教育條例等法規開展立法后評估。
“立法后評估”是市人大常委會開創的一項新的工作機制，形式比較靈活，既可由立法機構委托第三方單位開展獨立調研，形成獨立的評估報告，也可與立法機構及其部門共同開展調研工作。據市人大常委會法制辦負責人介紹，立法后評估的標準大致可以分為四類：考察法規在制定后是否達到立法預期的效果、從法規實施情況總結立法的有益經驗、評估法規與形勢發展是否相適應、對法規規定的一些制度或者執法行為進行成本分析評估。
《北京市養犬管理規定》與百姓最貼近，立法時矛盾也最多。這部法規2003年出臺，2009年，這一規定成為第一部單項法規立法后評估項目。時任市人大常委會內務司法辦副主任潘愛兵介紹說，評估發現，盡管新規實施后全市登記犬只數量每年遞增10萬只，可還是有大量犬只隱匿未登記，尤其農村地區登記率很低。此外，相當一部分養犬人存在遛犬不系鏈、不清理犬糞便等陋習，養犬人與不養犬人之間的矛盾日益尖銳。評估小組提出，在基層建立健全包括街道辦、社區民警、居委會、物業等在內三級養犬管理工作監管網絡，逐步形成居委會監督檢查、社區服務站具體指導、養犬自律會引導養犬人的“三位一體”社區養犬管理和服務工作模式。
目前，養犬管理規定已完成法規預案研究，計劃由本屆人大常委會進行修訂完善。
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