環境公益訴訟制度需尋求突破
2013年02月25日 來源：中國環境報
公益訴訟制度源于十二世紀。早在古羅馬時期，公益訴訟是指保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。我國《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”公益訴訟制度是實現我國民主、法治建設的必經之路。實行法治的前提必須要有完善的法律體系及相應的訴訟制度。公益訴訟制度的建立，完善了我國現有的民事訴訟制度，為保護社會公共利益提供了一條合法而實用的救濟途徑。
2012年12月31日，山西天脊煤化工集團苯胺罐區因輸送軟管破裂發生苯胺泄漏，污染物流入濁漳河，進而排入下游河北省邯鄲市、河南省安陽市境內，此次污染涉及80公里，跨越三省。2013年1月9日河北省邯鄲市冬泳協會正式向山西天脊煤化工集團提起訴訟。這是邯鄲市首個民間組織因水污染事件向山西省有關部門和單位提起公益訴訟。與此同時，律師殷清利以個人名義起訴天脊煤化工集團，要求這家造成苯胺泄漏事故的工廠賠償損失并道歉。遺憾的是兩個案件的訴狀提交24小時后，均以撤訴無果而終。
雖然我國《民事訴訟法》規定可以提出環境公益訴訟，但是由于現行法律缺乏對公益訴訟制度的具體規定，使得實踐中適用法律時無所適從。
例如，損害國家利益的行為是否納入公益訴訟范疇，起訴主體規定為“法律規定的機關和有關組織”較為模糊，具體哪些機關和組織有權提起公益訴訟，起訴主體競合應當如何處理，是否會造成重復訴訟，公益訴訟中關于舉證責任、賠償數額以及賠償金的歸屬與分配等問題如何解決。再例如，對于特定環境公益案件，管轄法院如何確定、訴訟請求如何限定、原告收集證據的權利有多大、環境損害鑒定如何進行、要不要繳納訴訟費用、原告能否放棄訴訟請求或者與對方和解等等，諸如此類的特殊程序問題，均須通過司法解釋予以明確，以更好地適用此項制度。
筆者認為應從以下方面來完善環境公益訴訟制度：
一、起訴主體資格的確立
環境公益訴訟中，起訴人資格不應受傳統訴訟法的“直接利害關系”的限制。原則上，為了社會環境，任何公民、社團、檢察機關都可以提起環境公益訴訟。
我們可以借鑒美國的公民訴訟制度中關于私人總檢察官理論，擴大擁有起訴資格的主體范圍。在環境公益訴訟中，侵權的受害主體和訴訟的受益主體往往是分散的、不確定的，必須有其代表人代位行使訴權，結合我國實際情況，應當允許環境行政機關、檢察機關和相關的環保社團等提起公益訴訟。而環境公益訴訟的最終啟動權應由普通公民行使。
另外，環保組織是提起環境公益訴訟的重要主體。由于環保組織具有較為專業的知識和經驗，能夠更好地履行維護其成員合法權益的職責，所以，當公眾的合法權益受到違法行為的侵害時，應賦予環保組織提起環境公益訴訟的權利。
二、受案范圍
1、環境民事公益訴訟的受案范圍
環境民事公益訴訟是維護公共利益的重要途徑，侵害環境的行為不應僅限于已經實際發生的損害后果，對于可能損害公共利益的行為也可以提起公益訴訟，即實行事前預防和事后救濟相結合的模式，以便真正實現環境民事公益訴訟制度的立法目的。
2、環境行政公益訴訟受案范圍
受案范圍應當包括：第一，行政決策程序的失誤。在決策的過程中侵犯公眾的環境知情權、環境決策參與權，公眾有對環境影響進行評估的權利。要保障這些權利，就必須使任何公民、組織機構可以有權起訴環境行政決策機關。
第二，行政機關的具體行政行為。由于行政機關做出的不當行政行為，而使環境受到侵害，任何受到這一具體行政行為影響的非直接利害關系人，只要對行政機關的許可行為有異議，就可以提起訴訟。
第三，行政機關在環境執法過程中的不作為。如果行政機關對破壞環境、損害自然資源的行為漠視不理，遭受損害的利害關系人未起訴時，其他無利害關系的主體可以以環境權受損害向法院提起行政不作為的公益訴訟。
三、合理分配舉證責任
舉證責任倒置，是指原告提出侵權的事實，如果被告否認，由被告就其否認負擔證明責任。也就是說，原告主張被告存在侵權行為時，如果被告否認，則不再由原告對被告存在侵權行為承擔證明責任，而由被告對其不存在侵權行為承擔證明責任。這是傳統的民事訴訟舉證責任“誰主張、誰舉證”的例外。
對于環境污染、空氣污染等舉證專業性強、技術難度大的案件，應由被告方提供證據證明其行為合法的依據。因此，在環境公益訴訟中為了實現原告、被告力量均衡，應實行舉證責任倒置原則。
原告只須證明公共利益遭受或可能遭受侵害的事實，以及依據現有科學水平和被告掌握的技術能夠防止侵害即可，被告對原告主張的其他法律要件事實負有舉證責任。
證明責任倒置原則有利于維護訴訟的公平原則以及當事人的合法權益。
四、訴訟費用的承擔
美國《清潔水法》規定，法院對根據公民訴訟條款提起的任何訴訟中做出任何最后判決時，可以裁定由任何占優勢或主要占優勢的當事人承擔訴訟費用(包括律師和專家證人的合理費用)，只要法院認為該決定是為了鼓勵公眾運用環境公益訴訟保護本人和公眾的環境權利。
針對我國的環境公益訴訟制度，我們也可以參照國外的這些相關規定，免收原告訴訟費用。
五、案件的管轄
環境公益訴訟涉及的是公共利益，而且是人數眾多甚至會影響子孫后代的利益。因此，起訴人受到的阻力和困難也比較大，尤其是在起訴環境執法部門行政不作為時，受訴法院會受到地方行政權力的壓力，有可能出現以權壓法的想象，不利于公共利益的保護。
這種情況下，應適當提高一審法院的審級，由案件被告的上一級法院審理案件。這樣就會避免地方保護主義的發生。
六、對濫用公益訴權的限制
我國民事訴訟法對于保障當事人有效行使訴權有明確的規定，但對如何限制當事人濫用訴權卻缺乏規定。
實踐中，只能在駁回原告起訴后，讓原告承擔訴訟費用，但被告因原告濫訴造成的損失未作任何規定。這一缺陷在我們構建環境公益訴訟制度時更加明顯。所以我們必須對濫用公益訴權的行為予以限制。
為了防止訴權的濫用，可以通過立法規定人民法院根據案件的具體情況，有權責令濫用公益訴訟程序的一方對被告因應訴而遭受的實際損失進行賠償；作為當事人自己可以要求濫用訴權的一方支付因濫訴而造成的各種開支，包括各種訴訟費用。
如何確定是否濫用訴權的標準可以借鑒外國的經驗，例如，首先確定調查起訴者主觀上是否有濫用公益訴權的惡意；其次查看起訴者有無合理、合法的訴訟理由；最后確定原告的訴訟請求全部沒有得到支持。
環境公益訴訟作為維護環境公共利益的有力措施具有極強的公益性。而這種公益性決定了必須對舊的訴訟體制加以改革和突破，在訴訟制度上保障并激勵公民環境權的實現和環境公共利益的維護。我們不僅要認識到環境訴訟的公益性，更要為保障環境訴訟的公益性而確立一整套訴訟制度。這套制度的核心在于放寬對環境公益訴訟的原告資格、變革舉證責任和環境鑒定制度以及逐步放寬人民法院對環境資源行政行為進行司法審查的范圍。
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