生態文明建設入憲時機已成熟
2013年03月13日
十八大報告提出，“面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”，并將生態文明寫入黨章。今年的政府工作報告也提出，“要順應人民群眾對美好生活環境的期待，大力加強生態文明建設和環境保護”。國家已經制定了明確的生態文明建設目標，實現上述目標的路徑在哪里？會遇到哪些“攔路虎”？對此，新京報記者專訪了全國人大代表、中國工程院院士、中國科學院生態環境研究中心研究員王如松。
不合理經濟發展方式致環境惡化
新京報：今年政府工作報告提出，“要順應人民群眾對美好生活環境的期待，大力加強生態文明建設和環境保護。”要達成這個目標，你覺得最大的障礙是什么？
王如松：近幾年的政府工作報告，生態環境問題都占有相當比重，十八大更是提出了“把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”的五位一體目標。
但是，一些地方政府往往是生態文明停留在口頭上。建設美麗中國，必須突破觀念和體制障礙，特別是領導干部的觀念和條塊分割的體制障礙，從制度和行為上扭轉錯誤的政績觀。這次人代會，我們就提交了一個《關于將生態文明建設和環境權入憲的建議案》。
新京報：生態文明建設和環境權入憲，具備可行性嗎？
王如松：首先必須看到，生態文明建設入憲是應對生態危機、改善生態環境的現實需要。為了把生態文明建設上升為國家意志，有必要在根本大法——憲法中確立生態文明建設的重要地位。
十六大將“中國共產黨領導人民在建設物質文明、政治文明的同時，努力建設社會主義精神文明”寫入了黨章。2004年十屆全國人大二次會議通過決議，將“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展”寫入了憲法。十八大已經將生態文明建設寫入了黨章，所以生態文明建設入憲的時機已經成熟。
新京報：其他代表們贊同嗎？聯名的代表多么？
王如松：很多代表贊成，4日剛開完預備會，就已經有30多名代表聯名。大家清楚，當前，我國面臨著環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢。追根溯源，不合理的經濟發展方式是造成我國生態環境惡化的根源所在。而生態文明建設入憲，是轉變發展方式，從源頭上扭轉生態惡化趨勢的需要。
迫切需要一部《區域生態規劃法》
新京報：那么環境權入憲呢？也有生態文明建設入憲的基礎和迫切性嗎？
王如松：縱觀發達國家，當人均GDP達到5000美元的時候，環境狀況都得到了很大改善，出現了環境優化經濟增長的拐點。目前，我國的人均GDP已經接近了這個水平，但是環境狀況卻不僅沒有根本改善，一些領域和局部地區甚至還在惡化。
一個重要的原因，就是長期以來我國的環境保護和治理方式都是由政府主導，公民的環境權利和義務還不是法定的，公眾參與度不高。
從上世紀90年代以來，環境權入憲已經成為全球一個比較明顯的趨勢和潮流。截至2006年，法國、俄羅斯、南非等53個國家都對環境權予以了憲法確認。
新京報：如果生態文明建設和環境權入憲，就能改變領導干部的觀念障礙，扭轉錯誤的政績觀嗎？
王如松：修憲是大前提，目的是確定生態文明建設、環境保護的重要地位。其他環保方面的法律，也要健全。比如我國迫切需要一部《區域生態規劃法》，作為城鄉規劃法的上位法。現在區域規劃除了有一個國家尺度的主體功能區規劃外，還沒有國家頒布的法規，各地城市規劃和土地性質往往因地方利益而被隨意改變，生態環境的嚴峻形勢，要求我們管好每一塊土地、每一片水域。每一塊土地、每一片水域都有一定的生態服務功能，應當像房地產那樣進行量化管理。
比如一塊建設用地原來的熟土擁有量、水源涵養能力、生物多樣性、熱耗散等是多少？土地開發后每年有些什么變化，都需要檢測、監管和審計。用地單位有責任進行修復和對生態占用進行補償，補償費用于一類新型產業“生態資產管理企業”的營業收入，通過市場機制來推進區域生態資產和生態服務功能的管理。
條塊分割體制是環境管理瓶頸
新京報：從生態文明建設入憲到制定《區域生態規劃法》，你的建議都圍繞著環保立法。也就是說，建設美麗中國，必須走法治之路是嗎？
王如松：法治是環境管理的必由之路，這毋庸置疑。從立法到執法是一個復雜的系統過程，還需要進一步地完善，特別要樹立法律的權威性，防止權力對法律的干涉和踐踏。
而且，一些矛盾和問題也迫切需要解決，比如政績考核制度、決策問責制度、環保管理體制等。
新京報：你如何看待“市民邀請環保局長下河游泳”的事情？
王如松：前不久網上傳出了這則市民邀請當地環保局長下河游泳的報道。這是社會環境意識提高、群眾關注生態的表現，但我們不要過分指責基層環保局長。因為環保工作干得不好，百姓不滿意；干得好，可能制約地方GDP的增長，領導著急。
有人統計過，從環保局長這個崗位提升到高一級領導干部的人很少，而且當環保局長時間越長，提拔機會也越小。
另外，條塊分割的管理體制也是環境管理的瓶頸。以生活垃圾為例，可以說，全國截至目前還沒有哪一個城市真正解決了生活垃圾問題。
填埋也好、焚燒也好、堆肥也好，是政府負責？還是企業經營？還是市民責任？都有系統不配套，體制不健全，行為不自覺的問題，都是生態文明是否融入了和貫穿到社會、經濟、政治、文化的五位一體問題。
我認為，這里既有觀念問題、體制問題、行為問題,也有技術問題和系統問題。
改善環境核心是政府決心和力度
新京報：除了理順體制、整合職能外，國家的行政體制管理還需要改變些什么？
王如松：還有生態資產管理模式。我到德國考察時，發現一些地區的生態管理機制很健全。
比如一個房地產項目竣工驗收前，要測原來的表層熟土到哪里去了？土壤經過生物多樣性的作用每100年才會形成1厘米厚的熟土層，是一類寶貴的生態資產，建設項目挖出的熟土，不準翻到地下或作渣土填埋，否則就要被處罰。還要測地下水位與相同條件的鄰近單位相比是升高還是降低了？升高表明往地下注了水；降低表明抽取了地下水，都會收到罰單。占用了多少生態資產，就要補償多少。
新京報：現在PM2.5已經被一些網民評為“天下第一難”，社會呈現出“環境焦慮癥”的傾向。你怎么看這個問題？
王如松：PM2.5之后，也許還會關注PM1、PM0.5，但這些都只是表象，其深層原因是人的觀念、體制、行為在資源代謝、行政管理和社會行為等環節的生態文明問題。
但是，環境治理是一項復雜的系統工程，必須一步步來。比如理順環保體制、整合環保職能，就需要先試點，避免走彎路。再比如PM2.5的治理，如果現在就要求按先進國家標準治理PM2.5，也并非不可能。通過關掉所有污染型工廠和工地、大范圍限行機動車等措施就能做到，但是會導致引發失業、影響民生等連鎖反應。所以，生態學強調適應性管理，要考慮社會的承受能力。改善生態環境的核心是政府的決心和力度。
從十八大的生態文明五位一體，到政府工作報告的創新思路和戰略部署，我們已經看到了中央的決心，看到了中國的希望。
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