北京畢業生落戶新政被指侵權
2013年05月08日
“超齡”擊碎“北京夢”
4月18日，來自北京市人力資源和社會保障局(下稱市人社局)信訪處的一封郵件，似一瓢涼水澆在歐一馨和她的同學頭上。
歐一馨今年33歲，是北京某師范大學的研究生。3年前，為了與在京工作的丈夫團聚，她從湖南考到北京讀研。多年工作經歷，讓她的研究生學習游刃有余，她向記者展示了一摞榮譽證書和職業證書。她還利用周末在一所農民工子弟學校義務教授英語，滿是孩子笑臉的照片貼在她宿舍墻上。
從去年下半年，她開始為工作奔波。經過多次筆試、面試、試講，初步確定了一所中學，春節前和區教委簽訂了就業意向書。“這對我和我的家庭非常重要。丈夫雖在京工作多年，但所在單位解決不了戶口。”
進入4月，她從網上看到北京通過年齡限制落戶的信息。“開始覺得是謠言”，北京人社局官網上也沒有任何信息，但網上一個“維權群”，讓她開始不踏實。群里面的人，都是像她一樣“超齡”的應屆畢業生。于是，她和同學給人社局信訪中心發了郵件，以探真偽。
人社局18日回復的郵件說，“北京市原則上要求畢業當年本科生不超過24歲、碩士生不超過27歲、博士生不超過35歲，在校學習期間無在職工作經歷(不含校外實習實踐經歷)，所學專業與接收單位的主營業務和工作崗位要求一致。今后市屬各用人單位招聘非北京生源畢業生，按新要求執行。”
這封郵件意味著，她成為“北京人”的夢想很可能破碎。歐一馨欲哭無淚。
以年齡限制在北京落戶的“新政”，一石激起千層浪。網友“浪子”告訴記者，他放棄了穩定工作于2011年考上北京一所醫科大學讀博，明年畢業，可今年已經36歲。“導師答應我留下來工作。面對新政策，我不知道該怎么辦。雖然可以去外地找工作，但在北京生活一直是我的夢想，如果考前有這政策，無論如何也不會辭職考來讀博的，真的很受傷!”
5月初剛接到北京某高校MBA錄取電話的方興竹也一點高興不起來。他說，從高考來到北京上學、畢業、結婚、孩子落戶、買房、買車，他無時無處不在受戶口限制。為了從根本上解決問題，在京工作8年終于有些積蓄后，他決定走考研落戶這條路，“工作學習從來沒難住過我，如今唯一的希望也被收走了。”
5月3日，北京市人社局通過人民網表示，這一措施只是指導性意見。“目的是在嚴格控制戶籍人口增長規模的前提下，引進急需緊缺的優秀非京籍畢業生。不斷優化本市人才隊伍的專業、學歷和年齡結構。引進非京籍應屆生的重點是連續升學、初次參加就業的年輕人群，而非有長期工作經歷、在職就讀的人群。對于超35周歲、有較長工作經歷及在職學習的人員，如屬北京急需緊缺的高素質人才，有其他相應的進京渠道。對2013屆畢業生中已與用人單位達成了初步接收意向的，由用人單位提出申請，仍可按規定引進。”
最后一句話，讓歐一馨看到了希望。市人社局工作人員告訴記者，5月6日已全部通知各區縣執行一年過渡期措施。
或許，她可以趕上成為北京人的末班車。之后的學弟學妹，將不再有她的幸運。
反對:對公民平等權的侵犯
記者采訪了多名在京高校就讀的應屆畢業生。一位即將進行博士論文答辯的同學說，如果因為年齡不能解決留京戶口，未來科研路子肯定要坎坷許多。其實，超齡往往由很多因素造成，比如農村上學普遍較晚，學醫等專業本科5年，還有研究生階段交流聯合培養的，很容易超齡。這和本人主觀不努力不優秀無關。
雖然北京市人社局表示“對于超35周歲、有較長工作經歷及在職學習的人員，如屬北京急需緊缺的高素質人才，有其他相應的進京渠道”，但他認為，走這條路更難，不確定因素更多。
“新政”在網上也引來熱議。在超過3萬網友參與的網易問卷調查中，近50%的人認為該“新政”涉嫌歧視。網友“心不在焉王”說:“馬云同學當年復讀三年才考上杭州師范。如果在今日想入北京戶口，絕對超齡。”“在云中在夢中”更是追問:“人的自由和夢想就是被這重重人為設置的壁壘給扼殺了。這些鴻溝的設置合理嗎?”
首都經濟貿易大學法學院教師張興博士對記者說，現在異地工作異地生活的人很多，但法律始終沒有明確遷徙自由的規定。從與憲法平等權和人權條款相一致角度看，這項政策是有問題的，有違憲法基本精神。
北京大學法學院教授張千帆表示，憲法第33條明確規定了“公民在法律面前一律平等”。其中“法律”，包括該政策所屬的規范性文件。他強調，對于平等權的保障不應被不相關因素(比如年齡)打擾。
贊同:有一定現實合理性
對這一“新政”，也有人表示理解、贊同。
網友“五爪金龍”說:“支持該政策。北京人口已經爆炸，再增加只會繼續提高房價，造成規模不經濟。想辦法讓知識分子轉向中西部城市、廣大農村，推動城市化發展。”
中國社會科學院法學研究所副研究員李洪雷博士認為，判斷合理性標準主要有兩個:一是以年齡為基礎區別對待，是否出于一個正當的目的;二是措施與目的之間是否存在合理關聯，能夠在一定程度上促進該原則的實現?根據市人社局相關人員通過媒體的解釋，“新政”的目的在于調整北京人才隊伍年齡結構，優先給年輕應屆畢業生以更多的留京發展機會，這一目的未必每個人都贊成，但應當承認還是具有一定的合理性;而這一措施也有助于這一目標實現。特別要指出的是，在關涉到留京落戶這樣一個在中國當下具有高度政策性的領域，如果要以平等原則為基礎對其進行合憲性判定，應當予以較大程度的尊重，只要不是為了實現明顯不正當的目的，或者顯然不能促進該目的的實現，應當承認其合憲性。
中國人民大學法學院教授楊建順認為，從就業機會均等看，這項政策中涉及侵犯平等權。從合憲合法性上講，保障平等權需要同樣事情同樣對待，同時允許合理差別，對存在的合理差別應一視同仁。但最重要的問題是設限是否是招聘人才這事所需要的。“‘我勸天公重抖擻，不拘一格降人才’的人才觀，有助于形成梯隊型人才隊伍，這是人才培養的規律要求，也是人才可持續性發展的思路。”但從現實角度看，留京指標短缺，“一年僅一萬左右”，在高學歷高素質人才政策下，確立這樣的指標應給予暫且寬容與理解。為了推動人口調控工作，必須有個基本標準，否則很多問題難以解決，而劃線就存在不公平。所以，一刀切不合理之處如在具體操作上開了靈活處理的口子，可以具有一定程度上的合理性。
“新政”出臺程序備受質疑
網友“Mr口味重”說:“據說2011年留京戶口指標減縮，而同年畢業的外地在京大學生有16萬，這都沒算大學不在北京上而去北京工作的。”“實話實說的龍”說:“首都是人民的首都，理應優選多套方案好好規劃一番。”
張千帆認為，這個政策涉及在京的外地戶籍公民，制定過程應聽取全國人大意見，至少經過北京人大。簡單由政府職能部門商量敲定，不符合程序合法性。程序的不慎重必然會產生實體上的問題。
李洪雷也認為，承認合憲性并不意味不存在公共政策制定方面的問題:首先，措施本身是否明智或者適當?北京常住人口每年增加五六十萬，而每年外地畢業生留京指標不到1萬人，大學畢業生中超過24歲、碩士畢業生超過27歲，數量亦有限(而博士畢業生留京原本就有35歲的限制)。出臺這樣的規定，對于有關方面所聲稱的調整人才結構的效果微乎其微，而對其與“包容”的北京精神構成鮮明的反差，且對極少量的超齡生的利益構成重大的損失。這樣的政策可以說極不明智。其次，規定出臺非常倉促，趕在畢業生求職尾聲的4月份推出(據報道是年底商定但未對外公開)，讓畢業生措手不及，只是在引起巨大的社會反彈后，才對其實施時間予以了一年過渡期限制;第三，該規定名為指導性文件，實際上具有強制性，其效力等同于行政立法。而北京市人社局并沒有行政立法權。對于留京條件這樣關乎諸多人切身利益的事項，還是應由北京市人民政府制定規章為宜。最后，從市人社局相關人員的介紹可知，該規定的出臺，并沒有經過專家的論證，也沒有征求相關方面的意見，這對于一個現代的開放型政府是很不合適的，也影響了其內容的科學性。
張興說，雖然還沒有明文規定如何制定規范性文件，但起碼應堅持公正、公開、公平、合理的原則。從《政府信息公開條例》規定看，市人社局應據此主動公開，而實際上是“被公開”，這與民主法治原則不符。與就業相關的政策關系十幾萬學子對未來的規劃和選擇，不應該“偷偷摸摸”，畢業生去打聽了才公開。
楊建順認為，從公共政策本來屬性講，制定過程需要民眾參與、調查研究、專家論證、最后決策等環節。公共政策的民主性，參與機制必不可少。出臺前需要做大量調查研究，獲得一手數據，給予實情數據支撐;要到各用人單位了解年齡對工作的影響，進行利弊得失分析。因涉及福利投入，還需進行成本效益分析。當然，很少有百利而無一害或者百害而無一利的公共政策，帶來的利弊，往往不明顯，因此對年齡設限利弊更需要扎實的調研和論證;調研用人單位情況，總體把握人才狀況后，專家進行論證，給以科學的支撐。這樣才能得出超齡學生是不是適合這個崗位，拍腦袋出個一刀切的決策是不行的?？茖W決策需要風險排除、集體討論的程序保障。只有參與做到，調研做好，論證做實，人社局做出的指導性意見才有正當性和可支持的理由。
對“新政”可否提起司法審查
如果有畢業生認為“新政”侵犯了其權益，他可以提起訴訟嗎?
張興認為，對于抽象的行政行為，目前不可直接起訴。如果有一個具體爭議案件，可以啟動行政復議和行政訴訟救濟程序維護自己權利，可以要求答復，不答復的，可以申請復議，或者不服直接提起訴訟。
李洪雷說，如果有畢業生已經與用人單位簽訂了協議，現在用人單位以北京市出臺新的規定為由毀約，該畢業生以用人單位為被告提起訴訟，則法院在該訴訟中可以對該規定的合法性進行附帶審查。
對在讀研究生或希望經過努力原本可以落戶的人群利益的訴求，張千帆說，行政許可法有信賴利益保護原則，之前沒有這個政策，也不可能預見到，放棄其他機會來到北京，如今失去留下可能，除了可以走法律維權外，也可以做調解談判來協調解決，應該根據具體情況照顧特殊人群。
楊建順說，我們身處多元化社會，萬事都不會整齊劃一，因此公共政策的制定需要充分考慮到:原則性加例外、制度加非制度、一般加特殊，不能搞一刀切。目前此事，市人社局仍欠大家一個充分的說法:理由的說明和解釋、程序公開和說明，為什么是年齡限制而不是其他。這些不說明白，很難服眾。
張興說，政府設有法制辦，但是從外部看到的政府決策的出臺并未進行合法性論證。面對質疑，有關部門必須認真答復。
網友“小野貓”說:這次選擇還是比較短視，暫時把一些人驅逐出北京，表面上看緩解了北京壓力，實際上為今后埋下隱患。
不少網友也在為落戶支招。網友“sweet”說:想留京的童鞋還是可以想想其他的辦法。網友“緩緩”說:獲得北京戶口的途徑還有很多，就業在京央企、中關村等高新技術區;留學獲得碩士以上學位的;和北京市民結婚15年，45歲以上的;部隊及其家屬;投資800萬元左右;見義勇為獎勵;黑市18萬元以上等等。所有辦法中，還是應屆生相對容易和經濟。
采訪中，中國人民大學就業指導中心郝老師告訴記者，每年畢業生通過市局落戶的和走人事部落戶的數量差不多。
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