專家稱北京落戶新政或廢止
2013年05月22日
北京還能限制“大齡青年”嗎？
“國辦通知，明確規定招聘畢業生不得有年齡限制。北京針對畢業生的落戶政策，還會繼續嗎？”5月16日，國務院辦公廳發布《關于做好2013年全國普通高等學校畢業生就業工作的通知》，不少人表達了類似疑問。
他們所說的“落戶政策”，是指北京市人社局針對高校畢業生的落戶“新政”：“北京市原則上要求畢業當年本科生不超過24歲、碩士生不超過27歲、博士生不超過35歲……今后市屬各用人單位招聘非北京生源畢業生，按新要求執行。”本刊5月8日以《北京對“大齡青年”說不》為題，對此作了報道。
2013年，全國高校畢業生達到699萬，創歷史新高。截至3月，本科畢業生簽約率僅為38%。國務院辦公廳通知，正是在這樣的大背景下發布的，意在推動畢業生就業。其中，通知對公平就業環境的強調、對各種就業歧視的禁止，頗為引人注目：用人單位招用人員、職業中介機構從事職業中介活動，不得對求職者設置性別、民族等條件，招聘高校畢業生，不得以畢業院校、年齡、戶籍等作為限制性要求。
北京落戶“新政”，會因國辦通知廢止嗎？記者采訪了多位法律專家。
國辦通知的法律性質
“國辦通知涉及最新就業政策。
它是屬于什么性質的文件？”對于這一問題，中央財經大學法學院教授高秦偉分析，國辦發文有三種情況：一是法律授權國務院制定行政法規，但由于情況復雜，短時間內難以制定行政法規；二是補充法律的規定；三是法律未規范但社會管理急需而制定。這些文件的法律效力低于行政法規，但高于地方性法規、地方政府規章。
“此種文件屬于何種性質？立法法及有關法律中并沒有明確。”高秦偉說，“國務院辦公廳下發的具有普遍約束力的規范性文件，在立法法施行后不能作為行政法規，因為該法第61條規定，行政法規由總理簽署國務院令公布。”這意味著，所有的行政法規必須以總理簽署國務院令的形式公布，不再保留國務院批準、國務院部門發布行政法規這一形式。“我認為，國務院采取‘國辦發文’這種行政措施，主要是基于保障法律、行政法規及中央宏觀政策的統一性考慮，防止地方各行其是破壞法律、行政法規及中央宏觀政策的統一性。從目前情況來看，這種方式可以對社會管理事項作出快速反應：一是彌補立法空白，及時規范需要管理的事項；二是促進法律的實施，在法律規范內明確具體操作內容；三是對新發的管理事項通過適應性、時間性、針對性的規范調整，為行政立法積累實踐經驗。”
北京落戶“新政”會廢止嗎？
國辦的通知，讓此前被北京人社局政策“打擊”的眾多畢業生和在校生歡欣鼓舞。最有代表性的網上留言是“懇請落實”。
中國政法大學教授劉莘認為，盡管北京市人社局的政策在國務院辦公廳的通知之前，并非有意與中央精神相悖，但北京市人社局應當盡快跟進，對自己與國務院辦公廳規定相沖突的通知要么整個撤銷(廢止)，要么變更或者撤銷其中不符合中央精神的部分內容。“北京市政府作為國務院的下級政府，應當服從國務院的指示、命令。隸屬于北京市政府的人社局更不能違背國務院的通知規定，對用人單位招聘畢業生的年齡作出限制性要求。”
蘇州大學王健法學院教授章志遠也認為，國務院辦公廳的文件效力較高，應該在全國范圍內適用。北京的做法有年齡歧視之嫌，應該遵循國務院辦公廳文件精神。他強調，從法理上講，國務院辦公廳的文件下發之后，北京有關方面有責任修改、廢止其違背上述文件精神的規定。
高秦偉說，雖然北京的政策是基于留京指標短缺，為了人口調控而作出的，但在發布之前，沒有經過專家的論證，也沒有征求相關方面的意見，特別是沒有相應的實證數據支撐，沒有進行成本收益分析，在一定程度上影響了其科學性。要不要廢止，涉及到我國的行政規范性文件的審查問題。“根據立法法第18條的規定：國家機關、社會團體、企業事業組織和公民認為行政規范性文件內容與法律、法規、規章相抵觸或者超越制定機關法定職權，可以向備案監督機關提出書面審查建議，由備案監督機關的法制機構研究并提出處理意見，按照規定程序處理。”因此，相關組織與個人可以向北京市人民政府(即法定的備案監督機關)提出書面審查建議，由北京市人民政府的法制辦公室研究并提出處理意見，按照規定程序處理。
如果落戶“新政”仍執行
如果北京落戶“新政”不廢止，用人單位根據這一政策對畢業生作出限制，板子又該打在誰的身上呢？
劉莘認為，如果北京市人社局不能盡快改變與國辦通知不符的規定，用人單位根據“超齡無法落戶”的政策，可能拒絕錄用非京籍畢業生，就會造成一個個就業歧視的個案，甚至可能引起社會的連鎖反應。北京市人社局對政策應當迅速作出調整。
章志遠認為，用人單位應積極根據相關法律規定向北京有關部門提出廢除其文件的要求。如果決策方拒絕并要求下級遵循其不合理的文件，則最終法律責任應由文件制定者承擔。
劉莘說，由于北京市人社局的政策不是針對具體某個人的決定，從行政法角度看，它不屬于具體行政行為，因而不能直接向政府申請行政復議或者向法院提起行政訴訟。根據立法法第18條規定，“可以向備案監督機關提出書面審查建議”。申請理由是人社局的政策與國務院辦公廳《關于做好2013年全國普通高等學校畢業生就業工作的通知》構成明顯沖突，要求國務院撤銷該通知；申請人可以是任何公民，因為這一程序不受個案限制，所以不用等到用人單位拒絕錄用，就可以申請審查。
高秦偉說，如果用人單位根據“超齡無法落戶”政策作出這種限制，畢業生可以用人單位為被告提起訴訟，法院在該訴訟中可以對該規定的合法性進行審查，之后還可以司法建議的方式要求有關部門對該政策合法性進行自查或審查。(王心禾)
背景資料：
北京高校應屆畢業生 將受年齡限制不能在京落戶
此前北京市發布新規，若高校應屆“非北京生源”畢業生本科生超過24歲、碩士生超過27歲、博士生超過35歲，將受到限制而不能在北京落戶。
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國務院：高校畢業生招聘禁止設年齡戶籍等限制
據中國政府網消息，國務院辦公廳關于做好2013年今天公布全國普通高等學校畢業生就業工作的通知，通知要求，大力促進就業公平，規范國有單位招聘行為，完善公務員招考和事業單位公開招聘制度。用人單位招用人員、職業中介機構從事職業中介活動，不得對求職者設置性別、民族等條件，招聘高校畢業生，不得以畢業院校、年齡、戶籍等作為限制性要求。
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