養老金改革需要澄清的四個問題
2013年07月02日
民眾對于養老金改革的呼聲很高，政府在養老保險方面其實也一直有新措施出臺，最令人矚目的成就是覆蓋面的擴大，即城鎮職工基本養老保險覆蓋面目前為城鎮就業人口的約60%，沒有被職工養老保險覆蓋的，可以參加新型農村養老保險或城鎮居民社會養老保險，養老保險基本實現了全覆蓋。
然而，那些最令人關切的問題卻遲遲沒有明確的方案，包括，養老保險缺口、個人賬戶空賬、養老金雙軌制問題等。需要指出的是，一方面，我國養老金制度仍有較多的改革空間，改革勢在必行；另一方面，養老保險改革通常有漫長的過渡期，即使有所謂“頂層設計”出臺，短期內（比如5-10年內）的變化也不會很大。就我國養老金制度今后的改革方向而言，有必要澄清幾個可能被忽視的問題。
第一，未來養老金債務水平仍有改善空間，財政對養老金的補貼空間也存在
隨著我國人口老齡化程度不斷加深，養老基金平衡是很多人擔心的問題。例如2012年，有機構推出一份題為《化解國家資產負債中長期風險》的研究報告。該報告指出，到2013年，我國養老金缺口將達到18.3萬億元。在目前養老制度不變的情況下，往后的年份缺口會逐年放大，假設GDP年增長率為6%，到2033年時養老金缺口將達到68.2萬億元，占當年GDP的38.7%。最近甚至有報道說，北京大學的學者研究表明，未來養老金總負債將占GDP的62%～97%。
養老金債務測算包含很多假設，不同假設下的結果差異很大。這些假設包括，對人口結構的預測，養老保險覆蓋面變化，GDP和工資增長率、就業率、投資回報率、通脹率、預期的養老金替代率等。2012年中國的GDP增長率是7.8%，我們按照世界銀行對中國GDP增長率的預測，即降低到2025-2030年的5%，實際工資增長率從8%逐步降低到5.5%，其他參數與2012年水平相同，假設現有養老保險政策和覆蓋率不變，則到2030年養老金年度赤字占當年GDP的5.03%，累計債務水平為占當年GDP的31.78%。這個結果比上面的都要低，但仍然是一個比較高的債務水平。相對照，美國的養老保險（social security）雖然很快就會有年度赤字，但累計余額到2036年才會出現赤字。
盡管如此，仍有一些改善空間。
其一，職工養老保險僅覆蓋了60%的城鎮就業人口，超過2.5億的農民工中大約只有15%被這一體系覆蓋，擴大養老保險覆蓋面，可在很長時期內改善基金平衡。如果將覆蓋面從現在到2030年逐步擴大到全部城鎮就業人口的80%，則2030年的撫養比（退休人口∶工作人口）將從1:1下降為0.7:1，即1個工作人口撫養0.7個退休人口。其二，逐步延長退休年齡，在20年中緩慢將男女退休年齡各延長5歲，則到2030年撫養比會進一步下降到0.5:1。其三，增加財政對養老保險的投入。為應對人口老齡化的壓力，很多國家都在尋找新渠道為養老保險融資，增加財政投入是大勢所趨，相比而言，我國財政投入算少的，最近10年來，各級財政每年對職工養老保險體系的補貼約占財政總支出的2%。
另外，我國仍有一些專門的財政來源。一是社會保障基金（NSSF），這一基金成立于2000年，主要用于應對今后的養老保險基金危機。2012年末總資產為1.11萬億元，2001-2010年間平均投資收益率為9%。二是國企紅利，我國國企紅利每年都超過1萬億元，上繳比例約為7%，遠低于歐美國家的20%～60%，若能提高到20%，則可有近2000億元的補貼用于養老保險，與2011年財政對養老補貼總額2272億元相差不多。三是外匯儲備投資收益，我國巨額外匯儲備形成的外匯資產，其管理所獲得的投資收益可以劃撥補充社保基金。
第二，個人賬戶空賬不是問題，問題是個人賬戶能有多少收益
很多人不信任養老保險的一個重要原因是個人賬戶空賬，認為自己的錢被挪用了。目前個人賬戶應有余額據估計為2萬多億元，但實際上只有約15%的資金在賬戶內，其余都為空賬。政策層多次強調要做實個人賬戶，大多數老百姓也認為應該做實。但個人賬戶一旦做實，這些錢怎么用，并不清楚，現在個人賬戶中的資金主要是銀行存款，年收益率不過2%～3%，低于通脹率，根本無法保值。現階段，尚沒有針對個人賬戶資金的管理條例，做實之后的資金投資收益率面臨很大不確定性。
實際上，個人賬戶是空賬還是實賬并不重要，重要的是到退休的時候這個賬戶能提供多少收益。如果實賬的結果是資金運用還趕不上通脹，還不如讓它空賬運行，同時承諾一個與經濟增長掛鉤的記賬收益率。
越來越多的國家已接受個人賬戶空賬運行模式，稱為名義個人賬戶，典型的為瑞典和意大利。賬戶只是記賬單位，收益率根據每年的經濟增長和人口增長調整，到退休時再按照該賬戶的累計余額發放養老金。名義賬戶既能避免一大筆轉型成本，又具有自動調整收益的機制，有助于基金平衡。在經濟增長速度較快的國家，名義賬戶收益率并不低。而且不需要對資金進行管理，避免了通脹和資本市場波動的風險。
名義賬戶的這些特點更適合我國個人賬戶面臨的局面，所以上海市政府前年就已經決定不做實個人賬戶，而采用名義賬戶的模式，這并不妨礙今后養老金的領取。今后需要進一步明確的是，名義個人賬戶所采用的收益率是多少，以及如何確定和調整。
第三，降低繳費率是養老金改革中不可忽視的問題
我國城鎮職工養老保險制度的繳費率，企業和員工分別達到了20%和8%的高水平，遠高于美國的水平（雇主和雇員分別為6.2%），也高于大多數歐洲國家，參保對不少員工而言已成為負擔。今后要將越來越多的農村外來勞動力納入這一體系，如此高的繳費率顯然沒有吸引力。降低繳費率產生的質疑是，在人口老齡化程度不斷加深的背景下，會使得養老保險基金平衡雪上加霜。
實際上，不降低繳費率，基金平衡可能會受到更大的影響，一方面覆蓋面難以擴大，另一方面企業和個人會選擇逃避繳費。逃避繳費的一種辦法是不簽訂正式的勞動合同；另一種辦法是少報繳費基數，從而少繳社保費；更直接的，還可能拖欠社保繳費。我們根據統計年鑒數據，得到實際基金收入，并推算應收保費，發現我國目前的征繳率只有60%，即大約有40%的保費沒有收到。類似的問題在其他國家也存在，在1990年代，拉美國家有50%～60%的保費未能收到，中歐和東歐國家有20%～30%的保費未能收到，在那些企業逃費比較嚴重的國家，繳費率均比較高，因此世界勞工組織給出的主要建議是降低繳費率。
盡管2010年出臺的《社會保險法》從法律上加強了對社會保險費的征收，但社會保險制度的改革仍然需要使微觀主體有內在的參與激勵，否則監管成本很高。降低繳費率會增加員工的參保意愿，員工也會對企業形成更有效的督促。因此，適當降低繳費率，可以提高養老保險費的征繳率，反而可能增加基金收入。
第四，養老金差距需縮小，但改革并非簡單并軌
我國企業和機關事業單位養老金的差距的確很高，用官方公布的統計數據，平均看，后者大約是前者的1.8-2倍。公職人員養老金高于一般企業的現象在世界各國很普遍，但好像并沒有遭到強烈的反對，其中一個原因是，他們的差距并沒有我們這么大。另外一個很重要的原因是，勞動力市場相對比較完善，如果你看重公務員有更好的養老待遇，那么可以選擇進入公務員行列，若是因為自身條件不夠，也就無從抱怨。誠然，我國企事業單位養老金差距有經濟轉型的歷史原因，養老金體制不應加劇現階段的社會矛盾，反而需要為社會公平托底，為此改革機關事業單位的養老金制度勢在必行。
機關事業單位中有的是財政供養，有的是自籌資金，有不少討論建議前者的養老金也要與企業一樣繳費，為此財政需要額外為他們繳工資總額的20%，并測算出一筆轉制成本。這就很令人費解，如果改革還會導致更多的財政支出，機關事業單位養老金支出縮減的成效要到幾十年之后才顯現，這顯然不是改革的初衷。本來就是財政供養的人，讓財政為其繳費似乎多此一舉。并軌不是目的，目的是縮小與企業養老待遇的差距，因而對于財政供養的人員完全可以有單獨的養老保險制度。另一方面，若要獲得較高的養老待遇，機關事業單位的職工自己應該繳費，也可以有適當的財政補貼，形成職業年金。
仍然需要指出的是，機關事業單位養老金改革的目的在于促進公平，對于養老基金平衡的貢獻并不大。2012年，機關事業單位參保人數只有約3000萬人，而企業職工養老保險參保人數已經超過3億人，財政對機關事業單位養老金支出為2641億元，而同年城鎮職工養老金支出為16460億元，所以無論從參保人數還是從養老金支出上看，機關事業單位都是很小的一部分，不足以影響到企業職工養老基金的財務平衡。
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