中國(guó)社保改革可向德國(guó)學(xué)什么
2013年07月08日
二十一世紀(jì)初期，德國(guó)在全球化、老齡化和兩德統(tǒng)一壓力下，在福利制度舉步維艱，經(jīng)濟(jì)低迷，失業(yè)高漲之時(shí)，政治家如施羅德等為改革不戀官棧，義無(wú)反顧，不惜提前退出政治舞臺(tái)，仍力推改革。廣大德國(guó)百姓盡管忍受福利上漲停滯的切身之痛，但仍理性面對(duì)改革壓力，以壯士斷腕的勇氣支持福利制度和勞動(dòng)力市場(chǎng)的改革，先行一步，贏得了全局。此次歐債危機(jī)中，德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在一片哀鴻的歐洲諸國(guó)中脫穎而出，正是對(duì)“機(jī)遇總是垂青有準(zhǔn)備者”的最好詮釋，也是對(duì)德國(guó)社會(huì)保障制度改革的最好褒獎(jiǎng)。
德國(guó)對(duì)社保制度的改革并非一帆風(fēng)順
二戰(zhàn)后，德國(guó)經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“經(jīng)濟(jì)奇跡”。上世紀(jì)六七十年代，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，通貨穩(wěn)定，失業(yè)率很低，為社會(huì)保障體系的建立打下了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，由此不斷擴(kuò)展的社會(huì)保障分支等形成了一張堪稱包羅萬(wàn)象的社會(huì)保障網(wǎng)。各種社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)津貼名目繁多、開(kāi)支巨大。
隨著石油危機(jī)爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)增速下滑，失業(yè)上升，尤其是全球化、老齡化以及兩德統(tǒng)一所帶來(lái)的社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)制所帶來(lái)的沖擊等，使原來(lái)建立在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，以現(xiàn)收現(xiàn)付制度為基礎(chǔ)的社會(huì)福利模式遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。集中表現(xiàn)為剛性且不斷持續(xù)上漲的社會(huì)福利待遇和過(guò)度的勞動(dòng)力市場(chǎng)保護(hù)，造成了社會(huì)保障繳費(fèi)率和稅率的不斷調(diào)高，從而推高了生產(chǎn)成本，阻遏了投資，使經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，失業(yè)率不斷攀升，一度近10%。總數(shù)達(dá)400多萬(wàn)人。
為了應(yīng)對(duì)由此帶來(lái)的挑戰(zhàn)和危機(jī),從科爾政府執(zhí)政后期開(kāi)始,此后的施羅德、默克爾政府均進(jìn)行了持續(xù)的社會(huì)保障制度的改革，其中尤以施羅德政府時(shí)期的改革舉措力度最大，成效最為顯著，為德國(guó)此后能從容地應(yīng)對(duì)危機(jī)贏得了時(shí)間優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略主動(dòng)。當(dāng)然改革并非一帆風(fēng)順，德國(guó)社會(huì)也經(jīng)歷了激烈的爭(zhēng)辯、反復(fù)的博弈、廣泛的社會(huì)醞釀，最終還是達(dá)成了默契。
德國(guó)社保制度改革的具體內(nèi)容
在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面，針對(duì)改革前法定養(yǎng)老保險(xiǎn)入不敷出，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率不斷上升的困境， 德國(guó)政府作出了將法定退休年齡逐步由65歲延后至67歲的決定，此舉被視為是應(yīng)對(duì)德國(guó)人口老齡化不斷加劇的挑戰(zhàn)，可減輕現(xiàn)收現(xiàn)付制度下的資金缺口和支付壓力的最重要的改革舉措;在養(yǎng)老金給付的計(jì)算上則引進(jìn)人口因子，實(shí)際降低養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)變相降低每月發(fā)放金額以換取延長(zhǎng)發(fā)放年份;鼓勵(lì)和積極推進(jìn)企業(yè)補(bǔ)充和私人養(yǎng)老金的建立，以減輕法定養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)，從而控制繳費(fèi)率的上漲。
在醫(yī)療保障制度改革方面，針對(duì)法定醫(yī)療保險(xiǎn)支出費(fèi)用急速上升，繳費(fèi)率不斷攀高這一突出問(wèn)題，施羅德和默克爾政府連續(xù)接力，推出了以加強(qiáng)法定和私人醫(yī)保機(jī)構(gòu)間、以及醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)間競(jìng)爭(zhēng)為核心的改革舉措，以期達(dá)到穩(wěn)定繳費(fèi)率、遏制費(fèi)用飛漲的目的;此外，還通過(guò)實(shí)施擴(kuò)大覆蓋面以達(dá)到全民醫(yī)療保險(xiǎn)，擴(kuò)大團(tuán)結(jié)互助性的目的。
推進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)方面的改革，以增強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性。具體舉措有：一、改革聯(lián)邦勞動(dòng)局，去官僚化，更名為聯(lián)邦就業(yè)服務(wù)局，其職能也從原先更多具有管理性質(zhì)的行政管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為職業(yè)中介和服務(wù)機(jī)構(gòu);二、合并失業(yè)救助和社會(huì)救濟(jì)，縮短失業(yè)金領(lǐng)取時(shí)間，同時(shí)對(duì)不積極尋找工作或接受改行培訓(xùn)后不積極就業(yè)的加以懲治，籍此降低失業(yè)者的道德風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)失業(yè)者努力尋找工作重新就業(yè);三、在職業(yè)培訓(xùn)和介紹機(jī)構(gòu)間引入競(jìng)爭(zhēng)，政府憑各機(jī)構(gòu)職業(yè)介紹和培訓(xùn)的成功率來(lái)支付勞務(wù)費(fèi)用，以此提高職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率;四、激勵(lì)多種形式的靈活就業(yè)。具體形式包括鼓勵(lì)失業(yè)者自主創(chuàng)業(yè)，對(duì)臨時(shí)性、工作量相對(duì)較小，收入總量較低的工作，通過(guò)放寬解雇保護(hù)制度，使企業(yè)雇主減輕了一旦雇傭很難解雇的后顧之憂，提高雇工的雇傭率，等等。
德國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)社保制度和收入分配制度改革提供了很大啟示
戰(zhàn)后德國(guó)社會(huì)保障制度的完善和改革，尤其是本世紀(jì)初作為歐債危機(jī)中經(jīng)濟(jì)社會(huì)表現(xiàn)一枝獨(dú)秀主因的未雨綢繆的改革，給我們的社保制度和收入分配制度改革提供了很大啟示。
其一，施羅德時(shí)期以《2010改革議程》為主線的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的重要舉措之一就是實(shí)施以減稅為主導(dǎo)的稅改政策，將個(gè)人所得稅最高從48.5%下調(diào)到42%，最低從19.9%降到15%。同時(shí)下調(diào)企業(yè)稅從25%下調(diào)至19%，以激發(fā)需求、促進(jìn)稅收公平。當(dāng)時(shí)德國(guó)經(jīng)濟(jì)也是面對(duì)消費(fèi)不足，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，且失業(yè)居高不下。目前我國(guó)出現(xiàn)了收入差距過(guò)大，城鄉(xiāng)、地區(qū)和階層收入分配不合理，影響了我們內(nèi)需的激發(fā)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。德國(guó)經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示是：在投資效率下降、出口回落的情況下，可以通過(guò)降低總體稅收水平來(lái)刺激內(nèi)需，適度降低高收入者的稅收水平，輔之以正確的政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)其進(jìn)行實(shí)業(yè)投資、提供就業(yè)機(jī)會(huì);同時(shí)，尤其重要的是要為社會(huì)廣大的工薪、中產(chǎn)階層減輕稅收負(fù)擔(dān)，以促進(jìn)蘊(yùn)藏的巨大消費(fèi)潛力，塑造穩(wěn)定的中堅(jiān)階層，實(shí)現(xiàn)稅收公平;同時(shí)，通過(guò)給于低收入階層補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付，保障民生，安定社會(huì)，提高社會(huì)公正度。
其二，德國(guó)和歐洲其他國(guó)家的社保制度一般都是在戰(zhàn)后“經(jīng)濟(jì)奇跡”時(shí)期建立的，當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況好，社保收入多、支出少，人口老齡化情況不嚴(yán)重，所以在制度完善和重構(gòu)中存在著待遇過(guò)度承諾、社保體系過(guò)于龐大、機(jī)制設(shè)計(jì)上助長(zhǎng)道德風(fēng)險(xiǎn)的逆向選擇等較多的弱點(diǎn)，最后在老齡化和全球化壓力下不得不拿出壯士斷腕的勇氣，艱難而痛苦地收縮福利待遇。中國(guó)目前正處在完善和重構(gòu)社會(huì)保障制度的階段，一方面，當(dāng)下的社會(huì)保障制度還很不完善，不但城鄉(xiāng)差別很大，沒(méi)有達(dá)到全覆蓋，就是城鎮(zhèn)社保制度本身還存在碎片化等問(wèn)題，無(wú)疑，政府繼續(xù)加大投入，提高社會(huì)公平性是首要任務(wù)。另一方面，我們?cè)诮?jīng)歷了三十多年的高速發(fā)展后，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)力均處在相對(duì)較好時(shí)期，在當(dāng)下社保體制的重構(gòu)和完善的時(shí)候，易出現(xiàn)因財(cái)力殷實(shí)的虛幻錯(cuò)覺(jué)而過(guò)度承諾。因此我們?cè)谥匾暶裆那疤嵯拢獜默F(xiàn)實(shí)出發(fā)，常念“由奢入儉難”，避免過(guò)度承諾，尤其是要注意建立鼓勵(lì)自我約束、負(fù)責(zé)的好機(jī)制。就社保制度而言，按人保部的口徑，中國(guó)社保繳費(fèi)率平均已達(dá)40%，在173國(guó)家和地區(qū)中名列13位，如果繼續(xù)推高繳費(fèi)率，對(duì)以廉價(jià)勞動(dòng)力支撐的制造業(yè)為主、出口導(dǎo)向的中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)，意味著成本比較優(yōu)勢(shì)的喪失，會(huì)直接影響再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及就業(yè)，使過(guò)高的福利承諾變成無(wú)源之水，最終無(wú)法維持而導(dǎo)致大眾福利的被迫下調(diào);需注意針對(duì)不同地區(qū)、階層和人群進(jìn)行待遇結(jié)構(gòu)等的調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)社保的均等化;同時(shí)，要通過(guò)稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等大力發(fā)展第二支柱——企業(yè)補(bǔ)充和第三支柱——個(gè)人自我保障，以減輕作為第一支柱的社會(huì)保險(xiǎn)的壓力，使其能在全球化壓力下有自我靈活調(diào)整和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)的能力，而又不降低民眾的社會(huì)保障水準(zhǔn)。
其三，面對(duì)醫(yī)療費(fèi)用猛增同時(shí)又不能降低醫(yī)保服務(wù)的可及性的兩難，德國(guó)醫(yī)保改革的思路和舉措是讓社會(huì)醫(yī)保的投保人在眾多醫(yī)保機(jī)構(gòu)中自由選擇醫(yī)保機(jī)構(gòu)，個(gè)人醫(yī)保繳費(fèi)跟著選擇走，迫使不同的醫(yī)保機(jī)構(gòu)只有通過(guò)較低的醫(yī)保繳費(fèi)率和較好的醫(yī)療服務(wù)承諾來(lái)吸引投保人，驅(qū)使醫(yī)保機(jī)構(gòu)和提供相關(guān)醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)院和醫(yī)師協(xié)會(huì)互相議價(jià)，把壓力傳遞給醫(yī)院和醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，激勵(lì)其以較低的收費(fèi)和較好的服務(wù)承諾來(lái)贏得醫(yī)保機(jī)構(gòu)的合同，一舉兩得。即以醫(yī)保機(jī)構(gòu)和醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的相互競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高效率，控制醫(yī)療費(fèi)用上漲，同時(shí)不降低醫(yī)療服務(wù)水準(zhǔn)。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)則是如何加大醫(yī)保和醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)(尤其是國(guó)營(yíng)醫(yī)院)的有序競(jìng)爭(zhēng)，以提高服務(wù)水準(zhǔn)、控制費(fèi)用上漲。
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