對中國社會保障改革的反思
2013年07月08日 來源：瞭望總第209期
迄今為止，中國除公職人員退休制度等個別項目仍延續著原有制度外，其他各項社會保障制度都處于改革與發展過程中。
例如，職工退休制度被職工基本養老保險制度所替代，勞保醫療、公費醫療被基本醫療保險制度所替代，勞動保險中的職業傷害保障被社會化的工傷保險所替代，社會救濟被最低生活保障制度及專項救助政策所替代，官辦福利走向社會化，民間資本開始進入福利領域，殘疾人就業由依靠福利企業走向全社會按比例安置就業，失業保險成為改革開放后新的制度安排。即使是軍人保障，也正式建立了軍人保險制度。
由此可見，中國社會保障制度的變革是波及面廣泛的全面變革，原有的以國家負責、單位或集體包辦、板塊結構、封閉運行為基本特征的社保制度已經全面轉化為政府主導、責任分擔、社會化、多層次化的新型社保體系，實現了從選擇性保障到普惠全民、從雪中送炭到調節社會財富分配格局的重大轉變，在總體上幾乎重塑了整個社會保障制度體系。
特別是近幾年來，由于中央的高度重視，社保體系建設的速度、公共投入的力度、惠及民生的廣度均前所未有，全民醫保體系初步建成，基本養老保險實現了制度全覆蓋，社會救助全面發展，保障性住房建設大規模推進，各項福利事業均有了相應的發展。中國社會保障改革堪稱世界社會保障發展史上的奇跡。
然而，在充分肯定已經取得巨大成就的同時，還必須看到，中國社會保障改革并非只有成功與成就，它也因歷史的局限性而存在著不足與失誤，而客觀地反思這些不足與失誤，應當成為理性地通過深化改革全面優化現行制度安排并實現可持續發展的基本出發點。
例如，在養老保險中，職工基本養老保險仍然處于地區分割統籌狀態，各地區費率負擔畸輕畸重，基金余缺兩極分化；在醫療保險中，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險與新型農村合作醫療三軌并存；在社會救助中，最低生活保障制度同樣是城鄉分立，其他專項救助亦在城鄉之間差異巨大；即使是針對無依無靠的孤寡老人也是城鄉分割實施，在城市是通過公辦老年福利設施來保障生活，在農村則是五保制度來規范；等等。這種城鄉分割與地區分割的推進方式，損害了社保制度的統一性，限制了社會保障特定功能的全面發揮，使社會保障社會化發展的正向效應打了折扣，也為未來制度整合埋下了隱患。
例如，傳統制度下的歷史責任與新制度下的現實責任一直處于模糊狀態，它必然影響到歷史責任的合理分擔，并對新制度及其運行效果造成嚴重影響，目前難以推進職工基本養老保險全國統籌、各地社會保險費率高低不一等問題，其實都和歷史責任與現實責任劃分不清密切相關。
再如在新制度的實踐中，政府責任與企業、社會、個人的責任邊界也是模糊不清的，即主體各方所負責任的大小并不明確，甚至具有一定的隨意性。即使是政府責任，在中央政府與地方政府之間亦是責任模糊，雖然中央財政對社會保障的投入在大幅度增長，但并非法定的固定機制，地方財政的責任更缺乏規范。社會保障責任劃分的模糊化，直接損害了新型社會保障制度的有計劃性和可預見性，也給經濟發展和市場競爭中的主體各方帶來權利和義務的不確定性，并增加了勞動者代際負擔的不確定性和每屆政府應負責任的不確定性，進而會損害市場經濟的正常秩序，弱化國家參與國際競爭的能力。
因此，用明確的責任劃分來替代現實中的責任模糊，用分級負責的固定撥款機制來促使各級財政到位，客觀上已經成為新型社會保障制度建設所面臨的緊迫任務。
盡管通過多次機構改革在一定程度上消除了一些管理體制中的分割痕跡，但迄今仍未真正得到徹底根治，傳統體制的慣性依然強大。
例如，同樣屬于醫療保險事務，城鎮人口由人力資源和社會保障部門主管，農村人口由衛生部門主管，兩個部門分割管理的后果就是兩套經辦機構、兩套信息系統、兩種資源配置方式；即使同一種社會保障業務由一個部門統一管理，也會設置城鄉有別的內設機構，如人力資源和社會保障部的養老保險司專司城鎮人口養老保險管理之職責，農村社會保險司專司農村居民養老保險管理之職責；住房和城鄉建設部雖然名義上包含了城鄉兩字，內設機構中也有一個村鎮建設司，但基本上是城鎮住房建設部門，農村居民的住房保障問題通常處于被忽略狀態。
在社會福利領域，民政部門雖然是主管部門，但殘疾人福利事務實際上是殘聯組織在主導，等等。社會保障管理體制的分割，進一步強化了社保制度的分割分治，并必然帶來公共資源配置的分割，既損害公平又損害效率。因此，這種體制性障礙實質上是改革還不徹底、制度還不成熟的具體表現。
在養老保險制度改革中，企業職工早已建立了統賬結合的社會養老保險制度，而機關事業單位工作人員還停留在原有的退休制度中，這種不同步導致了兩大群體在養老金權益上的差距持續擴大。
同時，無論是企業職工還是機關事業單位工作人員，都未真正貫徹“老人老辦法、新人新辦法”改革原則，企業中的“老人”被簡單地納入了統賬結合的新制度，而機關事業單位中的“新人”卻繼續停留在待遇優厚的舊制度，結果造成企業退休人員普遍覺得權益受損，而機關事業單位工作人員卻明顯獲得較企業員工更為優厚的養老金待遇，由此滋生了企業與機關事業單位退休人員的尖銳矛盾，同時也直接影響到年輕人到機關事業單位就業的擇業偏好。
因此，不同步的改革直接放大了不同群體的福利權益差距，而不分新人、老人的做法，既是對同一代人追求公平權益的損害，亦使深化改革難度顯著增大。
由于中國的社會保障制度改革采取的是局部地區、局部領域、個別項目試點先行的漸進方式，從一開始就缺乏對整個社會保障體系的目標設定與發展戰略思路，更缺乏應有的整體設計與統籌安排，結果便是現行制度均存在著不同程度的缺陷。例如，整個制度體系表現出經濟保障項目與服務保障項目失衡；在社會保險項目中，地區分割與城鄉分割嚴重，責任分擔嚴重失衡；最低生活保障制度同樣存在著只考慮收入狀況而不考慮資產狀況以及非專業化實施的缺陷；老年人福利、殘疾人福利事業城鄉分割，有的甚至是將救助、福利與保險相混淆；災害救助只體現出政府責任而且主要集中在中央政府；住房福利將住房救助與公共房屋供應混在一體；等等。
上述不足、缺陷與問題的存在，一部分是由于歷史原因與發展不平衡造成的，一部分是由于“摸著石頭過河”、漸進改革中經驗不足造成的，也有一部分是由于改革不夠理性、制度設計不夠周密的決策失誤造成的，它既造成了社保制度統一性與公平性的先天不足，導致了效率低下與資源浪費，也阻礙了城鄉統籌發展并延緩了城市化進程，還衍生出了新的社會問題或矛盾，其負面影響已開始向社會、經濟乃至政治領域延伸。如果不能盡快全面優化現行制度安排，隨著投入規模的持續擴張與路徑依賴的慣性強化，整個社保體系就可能陷入不良的狀態。
因此，中國社會保障改革在新時期的重大使命，就是盡快淡化地方五花八門的創新，強化中央層面的頂層設計，將全面優化制度安排擺到持續發展社會保障事業的優先位置，并采取有力措施加以推進。
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