社保并軌改革的政治邏輯
2013年07月16日 來源：學習時報
《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險（放心保）、社會救濟和醫療衛生事業。”
這是在承諾：年老了，生病了，干不了活了，不要怕，有“社會保障”呢。
但多年來，不是所有人都享受到社會保障的陽光雨露。至少，以養老來說，在過去，國家對“體制內”的黨政機關、事業單位、國有企業人員承擔了“國家保障”的責任，但農民只能“養兒防老”，而無業流浪人員只能靠社會救濟，得不到則自生自滅。這樣的制度設計，已經流露出把人區分為權力群體、權力親緣群體和非權力親緣群體，然后管前兩者，不管后者的意思。
從20世紀90年代起，“國家保障”向“社會保障”演進，改革力度加大。1991年6月，《關于企業職工養老保險制度改革的決定》發布。在養老保險的籌資方面，確定社會養老保險費用由國家、企業和職工三方共同籌資。
于是，養老金“雙軌制”閃亮登場了。企業職工的“養老”被推向“社會”，而機關事業單位人員的退休金，則仍由財政，也就是納稅人埋單，他們不用交一分錢。這樣的制度設計，從一開始就預設了權力群體是特殊人群，在養老制度改革中有“豁免權”，納稅人要對他們兜到底。
而值得注意的是，在2011年7月《社會保險法》施行以前，所有這些社保改革，都沒有全國性的法律支撐，而是行政法規決定的。但對公民提供社會保障是通過政府來完成的國家義務，而非僅僅是政府層面的行政責任。
而這部法律，在養老金“雙軌制”的不公已觸發社會情緒時，仍然沒有“并軌”，把“公務員和參照《公務員法》管理的工作人員”的養老，交給了“國務院規定”。從法律層面上，中國錯過了一次把所有公民公平、平等地設計為保障主體的機會。這是中國社會保障制度的一大缺陷。
很清楚，社保改革要做的事情，就是把“雙軌”合為一軌，讓公務員和所有人走在一起。2010年4月，溫家寶總理在《求是》上發表文章，指出要改革機關事業單位退休金制度，加快制度整合，逐步實現基本社會保障制度的統一和城鄉銜接。黨的十八大報告則強調，要“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系”。
社保改革的制度設計，其背后的理念，至此已很清晰。而按《社會保障“十二五”規劃綱要》，“并軌”已是鐵板釘釘，盡管改革先拿事業單位人員“下手”，但從2009年1月到現在，試點了5個省市，到現在結果仍不得而知。
原有的社保，尤其是養老制度、醫療制度，恰恰不是以“公民”身份，而是以“職業”身份來設計；強者優先，而非弱者優先。它建立了一個錯誤的邏輯原點：對于權力群體和與權力沾邊的群體，國家出錢來保，類似于“特供”；而對于非權力群體，國家出強制力，出管理機構，讓他們和他們的雇主交錢來保自己。
這當然不公平，而且會惡化成多層次、結構復雜的不公平。后果很清楚：社保系統的合法性在流失，人們很不滿意，它也遠未建立國家信用，讓人相信現在交的錢，年老了可以領到。
從不公平來看，主要有三種。第一種，無論從哪方面來看，公務員和參公管理的人員凌駕于社會保障制度之上，不交錢，拿的退休金比別人高幾倍，同時還有公費醫療“侍候”，這都無法讓人“情緒穩定”。這種制度設計是通不過政治倫理檢驗的。這個社會，怕的就是部分群體玩特殊，在養老、醫療等方面，也形成“啃老百姓”的食物鏈。
第二種不公平可稱之為“結構性不公平”，即以省級“統籌”養老、醫療資金之時，地區之間、非權力群體中各階層之間的不公平。富的地方和窮的地方，社保待遇是有很大差別的。而這害苦了流動性很強的農民工，為了養老，他們也要交錢，但由于很難轉移接續，只能帶走交的錢中的個人部分，企業幫交的那部分，只能當“活雷鋒”了。而對于無業或經濟困難的人來說，要在年老時有個保障，也必須交錢，而且還要交夠一定年限，這無異于長期惡化他們的生活處境。這種結構性的不公平，相當于是富的地方啃窮的地方，弱者自己保障自己。
第三種就是代際不公平，即形成的食物鏈大概是“A代啃B代，B代啃C代，C代啃D代……”，整個制度設計，以及實際運作就是“寅吃卯糧”的邏輯。反思一下，這一代際不公平根源于“甩包袱”的思維。國有企業改革中，有關方面對人們說換一種玩法，由“國家養老”變為“社會養老”吧。這是養老保險制度在時間上的開始。但是，對于制度設計來說，退休和快退休的人，他們沒交或沒交多少錢，而要領養老金，這一“轉型”成本應該是國家來擔，而不是攤給“新人”，畢竟，“老人”與“中人”在低工資時代所創造的收益是被國家拿去的。
不公平的東西一定是充滿風險的。這三種不公平，都對社會穩定造成威脅。
從政治理念上而言，“并軌”改革必須盡快干，這是毫無疑問的。不公平的制度難以找到為自身辯護的理由，它威脅人們的社會團結和政治認同。預設有點權力的人就是比別人特殊，這個在現代政治文明中是找不到理據的。
而在利害關系上，養老保險制度的社會風險，債務風險，不斷地擴散、積累，不及早改革，到時要控制，恐怕都難了，這是對老百姓、國家的不負責任。在這點上，除了“只要我有利益，哪管以后怎么樣”的人之外，執政者和老百姓能夠獲得改革的共識。老百姓的眼前、長遠利益，其實和執政者的長遠利益息息相關。
就改革的實質來說，養老保險制度、醫療保險制度等的“并軌”，并不像摸著石頭過河的時代也許只是為了解決什么麻煩，而就是現代國家基本制度建構中的一項重要內容：社會保障制度是現代國家制度的一部分，國家當兌現憲法的承諾。
還不僅僅如此。一個國家的存在，就是給老百姓的生活提供一種“擔保”。按照公民身份來設計統一的社會保障制度，維護它的安全，其實就是在為人們的未來保障提供擔保，以國家信用來讓老百姓對今天、未來有預期。
社保制度的“并軌”改革，是一次從制度上對人們的社會整合。它能走多元，將折射出中國的深化改革能走多遠。
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