排污權有償使用制度需法律保障
來源：中國環境報 發布時間：2013-12-2
●要確認排污權有償使用的合法性。排污權是在總量控制的前提下對環境資源的使用權，這一權利包括利用權、收益權和請求保護權等。明晰產權歸屬，是解決排污權有償使用政策瓶頸的關鍵措施。設立相關的法律條件，為排污權有償使用奠定法律基礎是目前刻不容緩的工作重點。
●要加強與其他政策的關聯。建議將排污權有償使用和交易制度寫入相關的環境政策中。加強排污權政策與其他政策的關聯，才能更有效地發揮排污權有償使用政策的作用。
●在這里介紹一種恢復成本法，也稱恢復和防護費用法，是指通過將受損環境恢復到原有狀態所需成本費用來衡量原環境資源所具價值的方法。在無法直接確定環境容量資源所具價格時，可將恢復環境容量所需的費用，作為環境資源本身所具的最低價值。
中國環境報記者黃婷婷
黨的十八屆三中全會提出，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制。加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。
排污權是環境產權的主要形式之一。排污權有償使用和交易工作正在推進。排污權有償使用和交易制度進展如何？哪些問題阻礙了排污權有償使用和交易制度的推進？排污許可工作是否得到落實？如何科學地確定排污權價格？針對這些問題，記者采訪了江蘇省太湖流域主要水污染物排放權有償使用和交易試點工作辦公室和技術組成員、江蘇省環境監測中心高級工程師金浩波。
記者：黨的十八屆三中全會強調了產權的概念，并提出使市場在資源配置中起決定性作用。對于環境保護工作來說，我們非常關注排污權交易制度。隨著經濟的快速發展，如果低償甚至無償地使用排污權，排污量難以得到有效控制，就會導致環境惡化。中國當前排污權有償使用和交易制度發展情況如何？
金浩波：“十一五”以來，國家批準江蘇、浙江、天津、山西、內蒙古、湖北和湖南等地先行開展排污權有償使用和交易試點。各地相繼出臺了有關排污權有償使用和交易方面的政策措施，正在嘗試通過排污許可，逐漸從排污指標無償分配轉向有償分配和通過二級市場轉讓，污染物也逐漸從化學需氧量、二氧化硫增加到氨氮、總磷和氮氧化物等。同時，各地在法規的制定及政策的實施過程中也遇到了一些困惑，急需在今后的工作中深入研究、逐步完善。
記者：制度的推進需要法律的保障。您曾提到，法律體系建設不完善阻礙了排污權有償使用和交易制度的推進。能否具體談談？
金浩波：我認為，國內排污權有償使用和交易至今尚未廣泛推行，關鍵就在于國家的政策和法律對排污權尚無明確認定。《環境保護法》沒有明確環境是一種資源，也沒有提及利用環境資源的概念。
記者：江蘇省在排污權有償使用方面走在了全國前列。既然缺乏法律保障，江蘇省是如何推進這項制度的？
金浩波：開展江蘇省太湖流域主要水污染物排污權有償使用和交易試點工作，其依據是《江蘇省太湖水污染防治條例》以及財政部和環境保護部的有關批復文件。但是想要突破太湖流域地區水污染物范圍，則顯得依據不夠充分。一項好的制度，倘若離開法律規范的支撐，必將難以有效發揮作用。
記者：除了缺乏法律保障之外，還有哪些問題制約了排污權有償使用和交易制度的發展？
金浩波：還存在一個問題就是與其他政策關聯不足。還是以江蘇省為例：《江蘇省太湖流域主要水污染物排污權有償使用和交易試點排放指標申購核定暫行辦法》規定，參加排污權有償使用試點新老企業的允許排污量主要依據“環評批復排污量、排污許可量，同時參考‘三同時’竣工驗收實際排放量以及近兩年的環境統計數據，還應滿足當地環保部門對企業總量削減的要求”。這是排污權有償使用政策與其他成熟的環境政策——環境影響評價、“三同時”制度及總量控制制度之間有機的關聯。雖然考慮了把環境影響評價、排污許可、“三同時”驗收等作為排污指標申購核定的主要依據，但具體的參考標準及各自所占的權重仍需要在實踐中研究完善，排放權有償使用要與其他環境政策做好銜接。
記者：排污許可是一項重要的管理手段，可以說做好這項工作是推進排污權有償使用和交易制度的基礎。但是在現實中，發證難、用證難的問題仍然在很多地方存在。您如何看待這一問題？又有哪些建議？
金浩波：排污許可證制度是污染源管理的一項基本制度，是分解、落實企業排污許可量和開展排污權有償使用和交易的一項重要手段。有償分配給排污單位的排污指標必須通過排污許可證予以明確。只有通過排污許可證的嚴格管理，才能掌控排污單位排污指標申購、交易和排污行為。
針對工作過程中存在的部分企業不履行繳費義務的問題，江蘇省制定了《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》，對于實施排污權有償使用和交易地區，在申領、監管排污許可證過程中，明確了有關排污權有償使用和交易的工作要求，推進了排污許可工作的開展。
記者：針對上述問題，您有哪些建議？
金浩波：一是確認排污權有償使用的合法性。排污權是在總量控制的前提下對環境資源的使用權，這一權利包括利用權、收益權和請求保護權等。明晰產權歸屬，是解決排污權有償使用政策瓶頸的關鍵措施。設立相關的法律條件，為排污權有償使用奠定法律基礎，是目前刻不容緩的工作重點，具體包括：從法律法規上確認排污權、明確排污權有償使用的規則和管理機構，保證對企業排污權有償使用過程進行嚴格、有效的監督管理，確保政策的公平、公正、公開等。
二是加強與其他政策的關聯。環境影響評價制度、排污許可證、“三同時”制度以及污染物總量控制制度是開展排污權有償使用政策的重要依據和管理手段，但上述諸項制度中均未能為排污權有償使用政策提供關聯點。因此，建議將排污權有償使用和交易制度寫入相關的環境政策中。加強排污權政策與其他政策的關聯，才能更有效地發揮排污權有償使用政策的作用。
三是注重政策的公平性。在排污權有償使用政策執行初期，考慮到政策的可操作性、簡易性，通過取均值的方式確定初始分配價格有利于政策的推行，價格基本能反映目前排放標準下企業平均的邊際減排成本。然而，各個行業污染治理成本存在巨大差異。從提高減排效率和總量控制的角度，特別是從未來公平的交易來看，分行業、分地區的初始價格應該得到實行，在試點的基礎上，逐步過渡到分類價格管理。此外，新老企業申購價格、接管企業和直排企業負擔的有償使用費差異是否合理，也應隨政策的推進加以研究和調整。
記者：使市場在資源配置中起決定性作用，確實可以提高效率。但令人擔憂的是，一些地方企業的環境違法行為還有很多，環境監管依然薄弱，無法創造公平的競爭環境。您如何看待政府和市場的作用？請以排污權有償使用和交易為例，談談您的看法。
金浩波：的確，排污權有償使用和交易實施的前提是加強監管。要對企業排污指標和實際排污量進行準確核定，這也是環境管理中需要不斷強化的一項工作。各地應加強對污染減排監測體系建設運行的管理，提高監控數據的準確性，確保系統的正常使用和安全運行，強化對在線監測儀的比對監測及對監控數據的有效性審核。
記者：黨的十八屆三中全會提出，加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。確定自然資源的價格有哪些方法？能否以排污權為例談談您的觀點？
金浩波：目前，已經提出的自然資源的定價方法有影子價格法、機會成本法、邊際機會成本法、一般均衡模型等。這些方法雖各有所長，但由于環境容量資源沒有現行的市場價格，所以無法借用其他資源（如礦產資源、水資源等）的定價方法。
在這里介紹一種恢復成本法，也稱恢復和防護費用法，是指通過將受損環境恢復到原有狀態所需成本費用來衡量原環境資源所具價值的方法。在無法直接確定環境容量資源所具價格時，可將恢復環境容量所需的費用，作為環境資源本身所具的最低價值。用恢復成本法衡量環境容量的價值，事實上隱含了兩個基本假設：一是假設恢復狀態與原有的環境資源功能具有完全替代性；二是恢復成本法衡量的是恢復所需的成本，而不是直接衡量效益，所以必須假設環境容量資源恢復所需的成本就是環境容量資源損失的效益價值。由此，我們可以用市場上真實可測的環境容量資源恢復成本來衡量不具備市場表現形式、無法在市場上直接體現的環境容量資源自身價值。
對于排污權來說，以氮、磷價格為例，首先要確定初始價格。各個行業之間以及行業內部污染治理成本存在較大差異，考慮到在政策實施初期，采用平均成本來確定指標的初始價格有利于政策的推行。但是，從提高污染物減排和總量控制效率的角度，特別是為了做到相對公平交易，有必要逐步實施分行業、分地區的指標初始價格。
為了激勵企業治污減排的積極性，排污指標交易指導價格應該高于初始分配價格，但若過高又會偏離其實際價值，導致市場交易成本過高，市場萎縮，由市場來配置資源的作用得不到充分發揮。因此，排污權交易指導價格的確定要考慮污染物處理成本、指標初始價格、市場的活躍度、資源稀缺程度、排污指標持有單位的價格預期等諸多因素，研究制定一個相對合理的價格區間范圍。
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