湖北：用立法保護水資源
來源：人民日報 發布時間：2013-12-11
本報記者 顧兆農 田豆豆
湖北武漢東湖一景 本報記者 顧兆農攝
規范全體社會成員的行為，最嚴格者，莫過于法律。“千湖之省”的湖北，高度重視以科學立法剛性“護水”，先后出臺了《湖北省漢江流域水污染防治條例》、《湖北省實施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》和《湖北省湖泊保護條例》。2013年，《湖北省水污染防治條例（草案）》（以下簡稱《條例》）又進入立法程序，這意味著，一部新的、“管總”的地方性水法規即將誕生。
扎實調研，找準“污染易、治污難”的癥結
武漢大學環境法研究所受托承擔《條例》的起草任務，湖北省人大、省政府及湖北省環保廳專題調研，足跡遍布浙江省、江蘇省以及武漢、宜昌、襄陽、荊門、荊州、黃岡、鄂州、仙桃、潛江等地。《條例》初稿的起草緊扣法理，又接地氣。
扎實調研，是科學立法的基礎。在起草《湖北省湖泊保護條例》時，省人大、省政府和省環保廳召開了10多場專題座談會。通過調研發現，2011年，作為“千湖之省”的湖北，重點監測的湖泊中有一半湖泊的水質已淪為四類或者劣五類，水質符合功能區劃標準的水域占40％。特別是城市內湖水質總體屬于重度污染，6個城市內湖均為四類、五類或者劣五類。
治污難，究竟難在哪兒？調研發現，一些地方政府部門重經濟發展、輕水環境保護，水污染之后難以問責；多個部門職能交叉，導致“九龍管水”，實際上是“九龍都不管水”；水環境保護投入不足，管網建設跟不上去，截污工程建設、污水處理能力趕不上污水排放速度等；企業違法成本低，守法成本高等。
找準癥結，才能有的放矢。即將提交省十二屆人大二次會議審議的《條例》草案首先明確，“全省實行水環境質量行政首長負責制和水污染防治目標責任制，將水環境保護責任目標完成情況作為考核政府及行政首長工作業績的重要內容。”同時條分縷析地確定了環保、水利、農（漁）業、發展改革、工業和信息化、國土、交通、公安、林業等各部門在水環境保護中各自的職責。
針對非法排污屢禁不止等問題，《條例》草案對工業企業、農業養殖業者的生產經營行為，也提出了許多“禁止性”條款，如在環境敏感區、生態脆弱區或者水環境容量不足的區域，省人民政府應制定嚴于國家標準的地方水污染物排放標準；對飲用水水源地等具有重要生態功能的水體劃定保護區，禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥等。
民主立法，讓專家與公眾來“挑刺”
不論是《條例》，還是已經出臺的《湖北省湖泊保護條例》，都與廣大群眾切身利益息息相關。因此，立法理應走群眾路線，給人民群眾、專家學者充分的“話語權”。
開門立法、民主立法，是科學立法的應有之義。2012年3月，湖北省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議對《湖北省湖泊保護條例（草案）》進行了審議。隨后該法規草案全文向社會公布，公開征求社會各界意見。許多有價值的意見建議都被“原汁原味”地采納。
在《條例》初稿形成之前，省環保廳已先后采取書面征求意見、召開座談會等多種形式，廣泛聽取了地方人大、政府及其環保等有關部門、企業，以及專家學者、環保團體、環保志愿者的意見和建議。今年9月，《條例》經省人大常委會一審后，《條例》草案就在湖北日報、荊楚網及湖北人大網等媒體全文公布，并印發給700多名省人大代表征求意見，共收到372封（次）公眾來信來電，參與者有大學教授、律師、工人、農民、公務員、學生和退休職工等。很多人認為草案有關處罰過輕，對違法行為沒有威懾性。
根據這些意見，《條例》草案二審稿規定了“按日計罰”制度，即：“違反《中華人民共和國水污染防治法》以及本條例規定排放污染物，受到罰款處罰，被責令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數額按日連續處罰，并對排污單位主要負責人處1萬元以上10萬元以下罰款；情節嚴重的，提請有關人民政府責令停產整頓、關閉。”
10月23日，武漢大學環境法研究所教授杜群發來電子郵件提出：“應當建立健全有利于公眾參與水污染防治的體制機制。”于是，《條例》二審稿在一審稿基礎上新增了“公眾參與”專章，規定政府及其有關部門應當依法公開水環境保護和水污染防治有關信息，滿足公眾知情權；鼓勵和支持依法設立水環境保護社會團體。特別是規定了對污染水環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這為民間環保組織提起公益訴訟打開了“綠燈”。
強化問責，用制度確保執法“剛性”
法律的生命力和意義在于執行。群眾對《條例》最關心的是該法規是否具有可操作性。草案通過系列措施強化對政府、企業、單位和個人的問責處罰，確保在“有法可依”之后，實現“有法必依”和“違法必究”。
政府是水污染防治的“第一責任人”。《條例》二審稿在“法律責任”中首先“下重手”規定：各級人民政府未完成水污染防治目標責任制的，由上級人民政府或者有關監察機關對其行政首長進行誡勉談話或者給予行政處分；造成嚴重后果或者惡劣社會影響的，行政首長應當引咎辭職。
某些企業是水污染的大戶。《條例》二審稿規定，私設暗管排污或者以其他規避監管的方式排放水污染物的，由環境保護主管部門處10萬元以上50萬元以下罰款。
法律是剛性約束，這在去年10月1日起，《湖北省湖泊保護條例》實施過程中，已經得到了證明。該《條例》實施后，湖北省委、省政府召開全省湖泊保護大會，與各市州簽訂《湖泊保護責任書》，對地方政府實行目標責任考核，將湖泊保護上升到了全省發展的戰略高度，明確水行政主管部門的湖泊保護主體地位，設立“湖北省湖泊局”，提出以“保水質不污染、保數量不減少、保面積不萎縮”為基本目標，計劃用3—5年時間，基本遏制湖泊面積萎縮、數量減少的局面，主要湖泊污染排放總量、富營養化的趨勢得到有效控制，水功能區劃達標率70%以上，具有飲用水源功能和重要生態功能的湖泊水質達到三類以上。
一年來，湖北省湖泊局兩次在全省范圍內組織開展湖泊保護大檢查，各地市水利（水務）局按月上報湖泊巡查結果。其中，武漢市出動湖泊巡查人員10216人次，巡查車輛3259臺次，并對巡查中發現的違法案件及時進行查處。群眾主動向媒體通報了20件涉湖違法案件，其中18件已經結案，共有39人被追責，罰款總額達69.85萬元。
從湖泊保護，擴展到全省江河、湖泊、水庫、運河、渠道、塘堰、水井等地表水體和地下水體的污染防治，湖北全面打響了水資源保衛戰。湖北不僅是“千湖之省”，而且是三峽大壩庫區和南水北調水源地，湖北的水，也是全國的水，立法“護水”、依法“護水”，責任重大，任重道遠。
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