教育部談城鎮(zhèn)化農(nóng)村義務(wù)教育
2012年12月3日 來源：《求是》
2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口6.91億人，農(nóng)村人口6.57億人，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%。城鎮(zhèn)化是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)歷史性巨變，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面都產(chǎn)生了深刻影響。作為事關(guān)國(guó)計(jì)民生的農(nóng)村義務(wù)教育，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中經(jīng)受了前所未有的影響，發(fā)生著重大變革。黨的十八大報(bào)告指出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，“均衡發(fā)展九年義務(wù)教育”。準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化與農(nóng)村義務(wù)教育的關(guān)系，科學(xué)應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村義務(wù)教育面臨的各種挑戰(zhàn)和問題，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。
一、城鎮(zhèn)化促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育改革與發(fā)展
新世紀(jì)以來快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化歷程，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的作用呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。一是全面性。城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的布局、內(nèi)容、手段乃至思想觀念等各個(gè)方面都產(chǎn)生了深刻影響。二是差異性。有些地方城鄉(xiāng)義務(wù)教育已無實(shí)質(zhì)性區(qū)別，有些地方則鮮受城鎮(zhèn)化觸動(dòng)，還重復(fù)著傳統(tǒng)的教育方式。三是長(zhǎng)遠(yuǎn)性。城鎮(zhèn)化進(jìn)程方興未艾，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的影響將長(zhǎng)期存在。近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，一直把農(nóng)村義務(wù)教育作為優(yōu)先領(lǐng)域，防止出現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育凹陷，著力推進(jìn)教育公平。可以說,城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的改革發(fā)展產(chǎn)生了多方面推動(dòng)作用。
一是明顯改善了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件。在城鎮(zhèn)化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，近年來各地開展了較大規(guī)模的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，總體上優(yōu)化了農(nóng)村教育資源配置，特別是改善了農(nóng)村小學(xué)辦學(xué)條件。與2001年相比，2010年全國(guó)農(nóng)村小學(xué)生均教學(xué)及輔助用房面積從2.8平方米提高到3.5平方米，體育場(chǎng)館面積和教學(xué)自然實(shí)驗(yàn)儀器達(dá)標(biāo)學(xué)校分別從46.8%、45.5%提高到54.6%、50.4%。嶄新的校園校舍、鮮艷的五星紅旗、朗朗的讀書聲，成了各地農(nóng)村靚麗的風(fēng)景線。
二是整體提高了農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍素質(zhì)。教師隊(duì)伍建設(shè)是提高教育質(zhì)量的根本環(huán)節(jié)。在追趕城鎮(zhèn)學(xué)校的過程中，各地逐步辭退安置了一批代課人員，補(bǔ)充了一批合格教師，優(yōu)化了農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。2010年，我國(guó)農(nóng)村小學(xué)、初中專任教師合格率分別為99.4%、98.4%，分別比2001年提高3.0和11.3個(gè)百分點(diǎn)。
三是初步催生了農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)代化雛形。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市先進(jìn)的教育理念、辦學(xué)思想、管理模式逐步向農(nóng)村輻射。伴隨著農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程的實(shí)施，農(nóng)村初中普遍建設(shè)了計(jì)算機(jī)教室，小學(xué)安裝了衛(wèi)星接收設(shè)施，教學(xué)點(diǎn)配備了光盤播放設(shè)備。于是，粉筆加黑板不再是教學(xué)的唯一形式，互聯(lián)網(wǎng)漸成農(nóng)村學(xué)生學(xué)習(xí)、通訊、交流的重要載體。
四是持續(xù)提升了農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量和國(guó)民素質(zhì)。越來越多的學(xué)校開齊開足了國(guó)家規(guī)定的課程，如農(nóng)村小學(xué)英語課的開設(shè)率從2001年的20%提高到2010年的90%以上。許多學(xué)校建立了較為完善的管理制度，學(xué)生文體活動(dòng)普遍變得豐富起來。農(nóng)村義務(wù)教育鞏固率和畢業(yè)生升學(xué)率持續(xù)提高，特別是2011年我國(guó)“兩基”目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)，大大促進(jìn)了人民群眾文化素質(zhì)的提升，也為世界全民教育做出重要貢獻(xiàn)。
二、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育帶來問題和挑戰(zhàn)
在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)過程中，一方面，農(nóng)村學(xué)齡人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村孩子接受更加公平、更高質(zhì)量的教育創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，另一方面農(nóng)村地區(qū)人口減少，農(nóng)村學(xué)校較快撤并，造成一系列值得關(guān)注的問題。
一是學(xué)生上學(xué)路程普遍變遠(yuǎn)。城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化直接影響農(nóng)村教育規(guī)劃和布局結(jié)構(gòu)。2001年至2010年，全國(guó)小學(xué)由49.1萬所減少到25.7萬所，其中農(nóng)村占減少總量的87.6%。初中由6.7萬所減少到5.5萬所，其中農(nóng)村占減少總量的91.7%。在學(xué)校撤并之后，一些非寄宿學(xué)生上學(xué)要起早摸黑，部分學(xué)生上學(xué)來回甚至要走3個(gè)小時(shí)。
二是學(xué)生上學(xué)交通安全存在隱患。農(nóng)村實(shí)行集中辦學(xué)后，很多學(xué)生需要乘坐交通工具上學(xué)。由于農(nóng)村道路條件較差，車況良莠不齊，交通狀況復(fù)雜，交通違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，學(xué)生上學(xué)放學(xué)路途安全難以得到保障。2011年全國(guó)有學(xué)生上學(xué)接送車輛28.5萬輛，其中符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的校車只有2.9萬輛，占10.2％。
三是寄宿制學(xué)校辦學(xué)條件不到位。由于撤并學(xué)校過快，農(nóng)村寄宿生大量增加，一些地方寄宿制學(xué)校生活管理人員缺乏，床鋪緊張，食堂簡(jiǎn)陋，廁位不足，沒有澡堂，冬季取暖和夏季防暑等條件跟不上。2010年全國(guó)3046個(gè)縣級(jí)單位中，302個(gè)縣生均學(xué)生宿舍面積小于1平方米，占9.9%；741個(gè)縣小于兩平方米，占24.3%。
四是進(jìn)城務(wù)工人員子女教育面臨新情況。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了大量隨遷子女和農(nóng)村留守兒童。2011年義務(wù)教育階段隨遷子女和留守兒童人數(shù)分別為1260.7萬人、2200.3萬人，分別占義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的8.4%、14.7%。農(nóng)村留守兒童問題不存在大的制度障礙，對(duì)他們主要應(yīng)加強(qiáng)關(guān)愛。相比之下，隨遷子女帶來的問題比較復(fù)雜。一方面，隨遷子女義務(wù)教育應(yīng)予保障，讓他們與城鎮(zhèn)兒童同在藍(lán)天下共同成長(zhǎng)進(jìn)步。另一方面，過多的隨遷子女流入某些大城市，導(dǎo)致這些城市教育資源緊張、不堪重負(fù)。隨遷子女接受義務(wù)教育后在輸入地參加中高考(微博)是大勢(shì)所趨，然而這個(gè)問題牽涉面廣，不同利益群體提出不同訴求，解決起來難度較大。
三、城鎮(zhèn)化呼喚農(nóng)村義務(wù)教育的公平和質(zhì)量
如今，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段。城鎮(zhèn)化必然推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)演變，但決不是以城市文明替代農(nóng)村文明。農(nóng)村義務(wù)教育是農(nóng)村的希望，應(yīng)當(dāng)成為“為農(nóng)”服務(wù)的教育。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育在全面普及后正進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，面臨著推進(jìn)公平、提高質(zhì)量的雙重任務(wù)，迫切需要按照黨的十八大報(bào)告的要求，“大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜”。
做好城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村義務(wù)教育工作，要處理好幾個(gè)關(guān)系。一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與傾斜農(nóng)村的關(guān)系。應(yīng)在實(shí)行城鄉(xiāng)一致的撥款標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、教師編制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，用更多的精力、更大的財(cái)力、更優(yōu)惠的政策，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的改革發(fā)展。二是全面推進(jìn)與重點(diǎn)突出的關(guān)系。均衡發(fā)展義務(wù)教育當(dāng)然要均衡配置校舍、設(shè)備等資源，但合理配置教師資源是重中之重。要努力通過提高教師質(zhì)量來提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，讓當(dāng)?shù)氐暮⒆硬粌H進(jìn)得來、留得住，而且學(xué)得好。三是統(tǒng)一要求與因地制宜的關(guān)系。義務(wù)教育的發(fā)展方向和基本標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)可有統(tǒng)一要求。但更重要的是，各地必須依據(jù)本地省情、市情、縣情推動(dòng)工作，善于以多樣性應(yīng)對(duì)問題的復(fù)雜性。
當(dāng)前和今后一段時(shí)期，應(yīng)突出抓好以下重點(diǎn)工作。
大力開展農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，各地應(yīng)進(jìn)一步完善義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)校園校舍、儀器配備、師資配置等方面提出明確具體要求。通過開展學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，改善農(nóng)村薄弱學(xué)校辦學(xué)條件，縮小城鄉(xiāng)學(xué)校差距。加強(qiáng)農(nóng)村寄宿制學(xué)校管理，按照國(guó)家或省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，為其配備教室、學(xué)生宿舍、食堂、飲用水設(shè)備、廁所、浴室等設(shè)施，配備必要的管理、服務(wù)人員及專兼職心理健康教師。至2020年，全國(guó)所有農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校都應(yīng)達(dá)標(biāo)。
切實(shí)規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整。做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整不僅關(guān)系農(nóng)村義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)系著農(nóng)民群眾和農(nóng)村學(xué)生的切身利益。為此，必須認(rèn)真貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，既考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)、學(xué)齡人口變化等因素，又兼顧當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、貧困家庭負(fù)擔(dān)、教育條件保障、地理環(huán)境及交通狀況等因素，把方便學(xué)生就近上學(xué)作為布局調(diào)整的首要前提。要嚴(yán)格撤并學(xué)校程序，確因生源減少等原因撤并學(xué)校，當(dāng)?shù)卣仨殗?yán)格履行方案制訂、論證、公示、報(bào)批等程序。
真正辦好必要的村小和教學(xué)點(diǎn)。首先，應(yīng)建立村小和教學(xué)點(diǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，提高村小和教學(xué)點(diǎn)的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其次，發(fā)揮遠(yuǎn)程教育功能，按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)配備多媒體教學(xué)設(shè)備，開發(fā)和輸送數(shù)字化優(yōu)質(zhì)課程教學(xué)資源。再次，學(xué)區(qū)中心學(xué)校要統(tǒng)籌所管轄和輻射教學(xué)點(diǎn)的課程安排和教師配置，保證教學(xué)點(diǎn)開設(shè)國(guó)家規(guī)定的課程，不讓教學(xué)點(diǎn)成為低水平的代名詞。
全面提高農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師整體素質(zhì)。有了好的教師，才會(huì)有好的教育。為此，首先要改善教師的初次配置，采取有效措施鼓勵(lì)新招聘的優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村任教。新增高級(jí)崗位指標(biāo)優(yōu)先安排農(nóng)村學(xué)校，動(dòng)員一批高素質(zhì)人才應(yīng)聘農(nóng)村教師。其次，要盡快實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)編制適當(dāng)放寬，確保各學(xué)科教師的合理配置。再次，逐步實(shí)行縣級(jí)教育部門統(tǒng)一聘任校長(zhǎng)，促進(jìn)校長(zhǎng)、教師在一定區(qū)域內(nèi)合理交流，建立和完善鼓勵(lì)城區(qū)校長(zhǎng)、教師到農(nóng)村學(xué)校任職、任教機(jī)制。建設(shè)農(nóng)村艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)教師周轉(zhuǎn)宿舍，設(shè)立村小和教學(xué)點(diǎn)教師崗位津貼，探索出臺(tái)提高農(nóng)村教師待遇的各種有效政策措施，提升農(nóng)村教師職業(yè)吸引力。
繼續(xù)深化農(nóng)村義務(wù)教育課程教學(xué)改革。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民群眾對(duì)子女接受優(yōu)質(zhì)教育的愿望十分強(qiáng)烈。因此，必須大力提高教育質(zhì)量。農(nóng)村義務(wù)教育課程必須滿足國(guó)家義務(wù)教育的整體要求，不能靠因陋就簡(jiǎn)、降低要求來貼近農(nóng)村。同時(shí)，為增強(qiáng)課程的適應(yīng)性和感染力，課程應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)村的特點(diǎn)，在一定程度上反映當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)、生活、文化實(shí)際，教學(xué)中則既要充分利用農(nóng)村的優(yōu)勢(shì)資源，又要讓學(xué)生有機(jī)會(huì)與城鎮(zhèn)同齡人交流。
不斷完善進(jìn)城務(wù)工人員子女就學(xué)的政策措施。強(qiáng)化輸入地政府管理責(zé)任，將隨遷子女義務(wù)教育納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃。建立隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，按照隨遷子女實(shí)際人數(shù)撥付教育經(jīng)費(fèi)。大力挖掘公辦教育資源，以全日制公辦學(xué)校為主保障隨遷子女就學(xué)。各地應(yīng)克服困難，盡快拿出科學(xué)合理、公平務(wù)實(shí)的隨遷子女義務(wù)教育后在輸入地升學(xué)的具體辦法。對(duì)于留守兒童工作，應(yīng)納入社會(huì)管理創(chuàng)新體系之中，構(gòu)建學(xué)校、家庭和社會(huì)各界廣泛參與的關(guān)愛網(wǎng)絡(luò)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)留守兒童教育管理工作，實(shí)行普查登記制度和結(jié)對(duì)幫扶制度。優(yōu)先滿足留守兒童進(jìn)入寄宿制學(xué)校的需求，加強(qiáng)心理健康教育，建立留守兒童安全保護(hù)預(yù)警與應(yīng)急機(jī)制。
認(rèn)真做好學(xué)生接送車輛安全管理工作。認(rèn)真落實(shí)《校車安全管理?xiàng)l例》，切實(shí)保障學(xué)生上下學(xué)交通安全。各地要通過增設(shè)農(nóng)村客運(yùn)班線及站點(diǎn)、增加班車班次、設(shè)置學(xué)生專車等方式，滿足學(xué)生的乘車需求。公共交通不能滿足學(xué)生上學(xué)需要的，要組織提供校車服務(wù)。推動(dòng)各部門落實(shí)校車安全管理部際聯(lián)席會(huì)議職責(zé)，開展專項(xiàng)督查，督促落實(shí)責(zé)任。完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，修訂、制訂、發(fā)布各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，既對(duì)過渡期做好實(shí)事求是的安排，又從長(zhǎng)遠(yuǎn)上明確校車管理工作規(guī)范和要求。
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