災害移民成非自愿移民主力軍
2011年05月27日 來源：中國新聞網 作者：申欣旺
災害移民：不能忽視的立法空白
未來一段時間，災害移民數量還會增加，有必要從國家層面制定統一的災害移民法
災害移民在中國正成為非自愿移民領域中新的主力軍之一：在汶川地震和舟曲泥石流災害中，整座城市被異地重建。陜西省政府最新宣布，在未來十年間陜南地區受地質災害威脅嚴重的約280萬人將被遷移出去。
在新中國建立后的60年中，中國大規模的經濟建設導致了7000萬以上的非自愿移民。單以中國水庫移民為例，在1949年至2008年間，直接遷移的原遷移民人口就達到1930萬人。
2010年8月舟曲泥石流時，有評論曾提出，以往只是對貧困地區、大型工程建設區的群眾實行搬遷，現在要增加一條，對生態環境惡劣、處于地質災害居住區的群眾要實行及時搬遷，避免出現大面積、大規模的傷亡，避免救援、救災時耗用更大人力、物力、財力的投入。這是最積極的以人為本、最符合自然和社會發展規律的舉措。
實際上，早在十多年前，中國就開始了大規模的災害移民。
1998年長江流域特大洪澇災害后，中央政府出臺了退耕還林、退田還湖、平垸行洪、移民建鎮等政策，在長江流域的湖北、湖南、江西、安徽四省進行移民，共需遷移沿長江流域的群眾62萬多戶，約246萬人。
中國是自然災害頻發國家，每年的自然災害給國家和人民的生命財產造成巨大的損失。對各類自然災害隱患區，是治是搬，巨額的人口搬遷資金及搬遷新址如何解決、選定等，均困擾著不少地方政府。
施國慶，河海大學中國移民研究中心主任，國務院三峽移民開發局咨詢專家，這位三十年來一直研究移民問題的國際著名專家告訴《中國新聞周刊》，“從未來的發展趨勢看，每年仍然將會有數百萬人口因城鄉建設征地、城市房屋拆遷而成為工程性非自愿移民，而據估計在2050年前，長江、淮河、黃河等流域洪水災害防治以及其他自然災害治理需要，可能導致500萬人口的遷移。”
施國慶認為，這些問題的解決，迫切需要從更高層面作出相應的政策和制度設計。
令人吃驚的數字背后，是一個必須正視的現實：在龐大的非自愿移民給公民和人類生存環境帶來巨大改變的境況之下，仍無一部全面規范此類行為的法律。
作為國際知名的移民專家，施國慶幾乎參與了包括各類災害移民在內的各種非自愿移民的研究和論證工作。5月19日，見到施國慶的時候，他正在參加西部某流域水電工程后評估會議。
施國慶說，除了這類工程性移民外，包括災害性移民在內的其他各種如生態性移民、扶貧性移民、環境性移民目前都處于理論與立法準備不足的情況。“非自愿移民活動對遷入區和遷出區的人口分布、社會經濟發展趨勢、生態環境狀況與土地資源利用方式都進行了調整，將改變相當一部分人群的生存狀態，有必要在國家層面進行立法規范。”
但現實狀況則令人憂心，中國在災害移民理論研究、政策法規、規劃設計方面基本上處于空白狀態。
一個重要表現是，應對現實中已經出現的規模巨大的災害移民，國家層面沒有立法，已經實施災害移民的省份也沒有地方立法；實施災害移民缺少類似移民局這類專門的機構組織實施，多頭管理導致效率低下；沒有對移民的就業、收入、社會支持與保障體系作出充分的研究與銜接，也缺乏對于移民政策、規劃、設計、實施、管理的科學、合理安排。
中國新聞周刊：你談到災害移民仍處于立法空白，具體來說目前是一個怎樣的狀況？
施國慶：這方面立法非常少，幾乎是空白狀態。比如地質災害移民，2004年3月施行至今的《地質災害防治條例》第十九條規定：“縣級以上人民政府應當組織有關部門及時采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質災害危險區內居民的生命和財產安全。”
這是目前少有的對地質災害移民作出明文規定的法規之一。不過，也僅此而已，至于地質災害危險程度或風險符合什么樣的條件，才必須實施移民搬遷；對因自然因素造成地質災害搬遷避讓，中央和地方事權、財權如何劃分；遷出地如何重新規劃設計和治理等等，包括《條例》在內的相關規范性文件卻鮮有涉及，導致實際操作層面缺乏明確的理論與政策依據。
中國新聞周刊：其他領域的災害移民也是如此？
施國慶：多是類似情況，比如《突發公共事件應急條例》、《防震減災法》、《礦山安全法》《傳染病防治法》等，這些法律法規雖然從某些側面對災害移民進行部分規定，但對實踐中需要明確的內容大多語焉不詳。
中國新聞周刊：災害是全球范圍的狀態，國際上對災害移民的立法狀況怎樣呢？
施國慶：從國際上來看，不少發展中國家早已在整個非自愿移民領域制定法律。比如土耳其頒布了《征地法》和《安置法》，并且進行了多次修訂。在印度馬哈拉施特拉邦，自1976年就有《移民法》，后被改進的《1986 年馬哈拉施特拉項目影響人群重建法令》代替。該法令亦適用于灌溉工程，并為向安置受影響人群在灌溉項目控制地區提供替代農田和宅基地提供了操作框架。該法令是基于項目受益人應承擔受害人部分代價的原則。
泰國和馬來西亞雖然沒有移民法，但是兩國強有力的制度化承諾、廣泛的公眾參與優勢彌補了移民法令的缺乏。相比之下，包括災害移民在內的中國各地廣泛存在的災害性移民、生態性移民等，不僅缺少立法，在公眾參與方面始終薄弱，往往是政府部門制定方案，規劃區域內的公眾只能被動接受。
中國新聞周刊：你也提出災害移民理論研究薄弱的問題，這個問題對于災害移民本身有何影響？
施國慶：由于包括災害移民在內的非自愿移民要改變的是原居民賴以生存的自然環境和社會環境，移民的資源、生活、生產、就業、社會關系網絡都將改變，原有的社會經濟系統完全解體，需要異地恢復重建，絕非易事。
由于沒有完備的理論和立法依據，各地往往根據自身的情況進行政策設計，經驗不足，準備不細，難免出現好心辦壞事的情況。
中國新聞周刊：實際上是說，災害移民涉及方方面面，需要細致深入的研究？
施國慶：這里面可能存在幾個問題，比如說地質災害移民，遷入地是不是真的比遷出地更安全？地質狀況更好？首先必須進行細致的科學勘測和分析評估論證。過去的水庫庫周地區地質滑坡區移民經驗是，預測要滑坡的地方往往都不出事，認為是安全的地方就可能發生滑坡。如果草率地移民，就可能出現這種狀況。再者，遷移不當可能導致災害搬家，遷入地本來生態環境很好，遷入大量人口之后，資源與環境壓力增大，也可能出現新的災害。我國阿拉善地區草場嚴重沙漠化的一個重要原因就是人口大量遷入，進行了過度墾殖、放牧，導致原來的生態系統崩潰。
中國新聞周刊：我們知道，大規模的災害移民在中國已經有多次，回過頭去看，有什么樣的教訓？
施國慶：教訓還是蠻多的。1998年長江大水后大規模的災害移民中，盡管取得了一定的效果，其中進行移民建鎮規劃、安排專項補助資金等做得都比較好，但卻出現了政策法規考慮不足、對移民生計恢復考慮不夠，出現部分移民家庭生計恢復困難、產生次生貧困等問題。
再比如，前幾年開始進行的黃河下游灘區移民搬遷，移民作為減災措施之一考慮是正確的，但在政策設計方面沒有考慮移民意愿和經濟承受能力，對搬遷移民沒有給予足夠的建房資金補助，導致進展緩慢。
中國新聞周刊：移出去容易，但如何移成功難？
施國慶：是這樣的。正在規劃和論證中的淮河蓄滯洪區移民活動也存在著類似的情況。2003年淮河大洪水中蓄滯洪區的大規模運用，使國家意識到了補償政策的實施難度與補償負擔的沉重。此后，傾向的政策是采取一次性投入將區內居民遷出蓄滯洪區的“移民建房”。2003年大洪水之后，安徽省一期計劃搬遷11個蓄滯洪區的居民，但由于種地距離遠，不方便，不少人至今仍不愿意搬遷。
同樣是淮河蓄滯洪區移民，臨近蓄滯洪區的低標準保護區雖然受了災，卻不能得到像蓄滯洪區那樣的補償待遇；而蓄滯洪區不分洪的年份可以得到農業豐收，分洪的年份則有國家補償，反而成了人們更愿意生存的地方，這就與實施移民建鎮政策產生了矛盾。
中國新聞周刊：從這個角度，你認為有必要通過立法予以規范？
施國慶：我的判斷是未來一段時間，災害移民數量還會增加。有必要從國家層面制定統一的災害移民法，對災害移民的政策、模式、移民權益、保障體系、規劃設計、管理體制、運行機制等進行統一的規定，對機構設置、資金等做出安排。這是現在缺乏的。
當然，地方層面的立法也不可缺少，比如說陜南地區如此大規模的移民，最好的辦法就是通過立法形式對涉及的政策、規劃設計、機構、實施管理、監督評估、資金保障等各個方面做出規定。
中國新聞周刊：實際上，你的意思是要將災害移民納入法治化軌道，不得任意而為？
施國慶：可以這么說。災害移民是個系統的工程，很復雜，要仔細研究，除非非移民不可，否則不要選擇這條路子。我認為，首先要做的不是把人移走，而是要建立災害治理和管理長效機制，立法建制，建立各類災害普查、重點地區詳查、風險評估、預測、預警、災中救援和應急管理、災后重建等一系列制度，設立獨立的政府移民主管機構，加強減災救災組織領導、研究、設計、實施等機構和隊伍，開展移民理論研究，在高等學校設置移民和災害管理專業、培養移民與災害管理人才，強化災害管理和能力建設。
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